Муниципальная собственность: понятие, общая характеристика

В российской действительности выделяются факторы формирования и  развития муниципальной собственности: масштабное разгосударствление объектов муниципальной собственности, приватизация; муниципальное участие в экономике  своей территории и контроль за экономическими процессами со стороны органов местного самоуправления; привлечение дополнительных источников средств для местного бюджета; расширение финансовых и материальных возможностей для обеспечения социальной защиты населения.

В реальной жизни  существует множество различных  экономических, социальных, экологических  причин формирования и развития муниципальной  собственности. Можно сказать, что  совокупность всех дополнительных причин, переплетение экономических, социальных и экологических причин составляет первопричину указанных процессов  муниципальной собственности. Наличие  взаимосвязи между различными причинами  указывает на взаимосвязь интересов  населения и органов местной  власти. В конечном счёте, отношения  муниципальной собственности должны обеспечить условия равновесного состояния  воспроизводственной системы территории. Одним из главных вопросов при  решении данной проблемы является создание и обеспечение функционирования соответствующей инфраструктуры, которая  с одной стороны, создаёт непосредственные материальные условия реализации эколого-социальных интересов населения. С другой стороны, обеспечивает реализацию экономических  интересов своих субъектов, что  выражается в функционировании институциональной  и рыночной инфраструктуры местных  органов самоуправления.

Условия формирования муниципальной собственности несут  в себе не только возможности создания ее объектов и субъектов, но и определенные ограничения, обусловленные ресурсной  ограниченностью территории, институциональной  организацией общества и др. Важнейшим  условием формирования муниципальной  собственности является приватизация (как первичная, так и вторичная). Причинами развития муниципальной  собственности являются: необходимость  создания общественных благ, с чем  может справиться в основном муниципальная  собственность; контроль за естественными монополиями; поиск дополнительных источников пополнения местного бюджета; обеспечение социальной защиты населения.⁴

Основная проблема муниципальных образований - это  постоянная нехватка средств не только на развитие, но и на текущие нужды, причем это не является особенностью России, а присуще всем странам. Основными источниками доходов, которыми располагают органы местного самоуправления, являются: налоги; неналоговые поступления; доходы от собственной хозяйственной деятельности; муниципальный кредит.

Первые две группы источников доходов, в той или  иной степени, это -средства, которые государство собирает с населения и предприятий. С этой точки зрения их размеры ограничены налогоспособностью населения и предприятий. Третья и четвертая группы напрямую зависят от ресурсов, имеющихся у муниципального образования, и способности муниципальных служб их эффективно использовать.

Итак, муниципальная  собственность является материальной основой исполнения функций, возложенных  на органы местного самоуправления Конституцией, законодательством Российской Федерации  и субъектов Федерации.

Собственником муниципального имущества является муниципальное  образование как юридическое  лицо и субъект гражданского права. От его имени функции собственника исполняют представительные и исполнительные органы местного самоуправления, уполномоченные на то Уставом муниципального образования,⁵ другими нормативно-правовыми актами.

Как всякий ответственный  собственник муниципалитет обязан формировать свою имущественную  политику, чтобы обеспечить:

- использование  муниципального имущества как  инструмента экономического развития  территории;

- использование  имущества по целевому назначению  с извлечением максимального  социального и /или коммерческого  эффекта;

- поддержание имущественного  комплекса в работоспособном  состоянии;

- эффективную реализацию  муниципального имущества, по  тем или иным причинам не  приносящего социального и/или  коммерческого эффекта;

- приобретение (или  создание вновь) имущества, необходимого  для решения социальных задач  с учетом принципа разумной  достаточности;

Наиболее часто  встречаемые на практике недоработки  муниципальной имущественной политики:

- недостаточный  контроль за использованием муниципального имущества муниципальными учреждениями и предприятиями, допускающий несанкционированные списание и продажу имущества, сдачу помещений в аренду;

- препятствующее  развитию муниципального образования  искусственное сдерживание приватизации  муниципальных предприятий, работающих  в конкурентной среде, не приносящих  муниципалитету дохода и не  несущих никаких социальных нагрузок;

- сохранение монопольного  положения муниципальных предприятий  в сфере жилищно-коммунального  хозяйства, препятствующее эффективному  использованию имущественного комплекса  ЖКХ;

- отсутствие системного  подхода к формированию муниципальной  нормативно-правовой базы по управлению  муниципальной собственностью.

В состав муниципальной  собственности, как правило, входят предприятия жилищно-коммунального  комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые  помещения. В настоящее время  той или иной муниципальной собственностью обладает около 92% муниципальных образований. Муниципальные предприятия имеются  у 40% муниципальных образований; муниципальные  учреждения образования — у 72%; муниципальные учреждения здравоохранения — у 65%, муниципальные учреждения культуры и спорта — у 65%, муниципальный жилой фонд и нежилые помещения — у 70% муниципальных образований. Процесс формирования муниципальной собственности во многом зависит от решения проблемы разграничения собственности между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. В соответствии с приложением №3 к названному постановлению в состав муниципальной собственности подлежали передаче объекты государства, расположенные на территории городских и районных Советов (жилищный и нежилой фонды, жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия, объекты инженерной инфраструктуры и т.д.). Это была первая попытка разграничить собственность муниципалитетов и собственности РФ и ее субъектов. В состав муниципальной собственности также передавались объекты, находившиеся в собственности субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов. К ним относились предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения; учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и спорта; оптово-складские мощности. Помимо этого в муниципальную собственность должны были быть переданы предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, находившиеся в ведении министерств и ведомств.

В ряде субъектов  Российской Федерации вопросы, связанные  с формированием законодательной  базы о муниципальной собственности, решены. В них приняты специальные  законы о муниципальной собственности. Так, в Красноярском крае принят Закон  от 26.09.96 г. «О порядке безвозмездной  передачи объектов краевой государственной  собственности в муниципальную и приема муниципальной собственности в краевую государственную». В Московской области принят Закон «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью Московской области».

Право муниципальной  собственности возникает из оснований, предусмотренных законами и иными  правовыми актами. Можно выделить административные и гражданско-правовые способы. Административный порядок  предполагает волю одной стороны - государства  и реализуется при издании  акта органа государственной власти. Более отвечают интересам местного самоуправления способ перехода прав на объекты собственности гражданско-правовые договоры и сделки. Муниципальное образование вправе заключать их с другими субъектами гражданских прав. В этом случае учитывается воля обеих сторон, что ставит органы местного самоуправления в равное положение с контрагентом. Способами формирования муниципальной собственности являются те же способы, что предусмотрены действующим законодательством и для других субъектов гражданских прав, кроме тех способов, о которых говорилось выше плюс некоторые специфические для данного вида собственности способы. В качестве иллюстрации можно привести Закон Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области». В нем закрепляются следующие способы формирования муниципальной собственности:

1. путем взимания налогов и иных обязательных платежей, подлежащих зачислению в местный бюджет, внебюджетные фонды и валютный фонд;
2. путем приобретения имущества на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки, предусмотренной действующим законодательством РФ;
3. при разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность субъектов федерации и муниципальную собственность в порядке, установленном законодательством РФ и Московской области;
4. при передаче объектов федеральной собственности в муниципальную собственность в порядке, устанавливаемом федеральным законом;
5. при передаче объектов государственной собственности Московской области в муниципальную собственность в порядке, установленном настоящим Законом и иными нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с настоящим Законом;
6. при разграничении муниципальной собственности в случае, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования;
7. при объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований;
8. путем получения продукции, плодов, доходов в результате использования муниципальной собственности;
9. по иным основаниям, предусмотренным действующим законодательством.

Трактовка собственности  как абсолютного права имела  в научной литературе и другой аспект. Некоторые западные авторы, в частности, известные французские  цивилисты Обри и Ро, утверждали, что собственность есть абсолютное господство лица над вещью, т.е. это отношение лица к вещи: «Вещные права являются теми, которые создают непосредственную и прямую связь между вещью и лицом» - писали они. Однако большинство юристов считали и считают до сих пор, что собственность представляет собой отношения между людьми, где праву собственника вещи противостоит обязанность всех и каждого воздерживаться от воздействия на вещь.

1.2 Система управления  муниципальной собственностью

Управление муниципальной  собственностью представляет собой  деятельность органов и должностных  лиц местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами  муниципальной собственности в  целях максимального обеспечения  социально значимыми услугами населения  муниципального образования и осуществляемая в форме принятия нормативно-правовых актов, организации их осуществления  и контроля за их исполнением.

Исследование мирового опыта муниципального управления показывает, что многообразие муниципальных  систем обусловлено особенностями  исторического, регионального и  политического характера различных  стран. Изучение этих особенностей является важным при анализе различных  моделей управления собственностью на уровне местных образований с  целью выбора наиболее приемлемых вариантов  для создания разнообразных муниципальных  систем в России.

Формирование и  управление собственностью как муниципальным  объектом на местном уровне дает представление  о становлении и развитии необходимых  составных элементов действующей  в настоящий момент экономической  категории «муниципальной собственности». Невозможно говорить о содержании и  значимости норм самостоятельного функционирования муниципалитетов без глубинного исследования мирового опыта. Один из крупнейших американских исследователей проблем управления и регулирования муниципальными образованиями В.Остром отмечал, что человечество может учиться «развивать способности к самоуправлению двояко, на жестком опыте истории и на опыте друг друга». Для населения нашей страны это утверждение приобретает особый смысл, так как в развитии теории и практики управления муниципальной собственностью Россия утратила подобный исторический опыт на этапе социалистических преобразований. С возрождением муниципальной формы собственности важно изучить накопленный опыт России в дореволюционном периоде, а также этапы становления муниципальной собственности и развитие методов управления ею в других странах.

Одним из древнейших институтов управления муниципальной  собственностью, выполняющих функцию  регулирования отношений на уровне местного сообщества, стала политика примирительного общинного хозяйствования. Принципы этой политики сформировались и существовали наряду с религиозными, моральными и брачно-семейными нормами.

Возникновение общинного  хозяйствования обусловлено потребностью общества в создании сбалансированных отношений на местном уровне, а  также в определении норм организации  и деятельности институтов управления муниципальным и местным хозяйством. Особенно распространенными субъектами управления общинным хозяйством в IХ-Х вв. были сельские общины. Главным органом управления в них было собрание старейшин двора, которое выступало в качестве института управления собственностью общин, и определяло нормы взаимоотношений ее членов. Однако развитие сельских общин— это только одно из направлений в развитии управления подобной собственностью.

В результате развития экономических связей и укрупнения территориальных образований в  Х-ХI вв. начался процесс создания городов, повлекший за собой выделение муниципальной собственности, что предопределило формирование городского населения, а также института общественной собственности и необходимость владения, управления и распоряжения этой формой собственности. Предпосылкой к зарождению муниципальной собственности стали экономические процессы, связанные с разделением и кооперацией труда, а также урбанизацией, то есть повышением роли городов в развитии общества.