Государственный долг и его последствия

Оптимизация структуры  государственного долга на основе создания эффективной системы управления позволит укрепить доверие кредиторов к российскому государству как надежному заемщику, обеспечит полноценное и выгодное участие государства на внутреннем финансовом рынке и достойный выход в ближайшие время на рынок внешних заимствований, создаст более благоприятные условия для продолжения осуществления политики сокращения долговой нагрузки на экономику и бюджет государства.⁵

Глава 3. Последствия  и пути решения этих проблем

3.1. Последствия государственного  долга

По абсолютной величине государственного долга невозможно определить

его бремя для  экономики. Для этого используется показатель отношения величины государственного долга к величине национального дохода или ВВП, т.е. d = D/Y. Если темпы роста долга меньше, чем темпы роста ВВП (экономики), то долг не страшен. При низких темпах экономического роста государственный долг превращается в серьезную макроэкономическую проблему.

Опасность большого государственного долга связана  не с тем, что правительство может обанкротиться. Подобное невозможно, поскольку, как правило, правительство не погашает долг, а рефинансирует, т.е. строит финансовую пирамиду, выпуская новые государственные займы и делая новые долги для погашения старых. Кроме того, правительство   для финансирования своих расходов может повысить налоги или выпустить в обращение дополнительные деньги.  

Серьезные проблемы и негативные последствия  большого государственного долга, заключаются в следующем:

• снижается эффективность экономики, поскольку отвлекаются средства из производственного сектора экономики, как на обслуживание долга, так и на выплату самой суммы долга;
• перераспределяется доход от частного сектора к государственному;
• усиливается неравенства в доходах;
• рефинансирование долга ведет к росту ставки процента, что вызывает вытеснение инвестиций в краткосрочном периоде, что в долгосрочном периоде может привести к сокращению запаса капитала и сокращению производственного потенциала страны;
• необходимость выплаты процентов по долгу может потребовать повышения налогов, что приведет к подрыву действия экономических стимулов;
• создается угроза высокой инфляции в долгосрочном периоде;
• возлагает бремя выплаты на будущие поколения, что может привести к снижению уровня их благосостояния;
• выплата процентов или основной суммы долга иностранцам вызывают перевод определенной части ВВП за рубеж;
• может появиться угроза долгового и валютного кризиса.

Анализ изменения  характера совокупного национального  долга России за последние годы позволяет  сделать вывод, что в этой области сформировался комплекс угроз экономической безопасности. Основными из них являются следующие:

- рост корпоративного  долга перед нерезидентами, в  том числе за счет трансформации внешнего государственного долга в долг частного сектора нерезидентам. С конца 2001 года до середины 2006 года этот долг возрос почти в 4 раза. Если существующие тенденции сохранятся, то к концу 2009 года корпоративный долг иностранным кредиторам составит 360-380 миллиардов долларов (свыше 30 процентов от ВВП). Следует особо подчеркнуть, что внешний корпоративный долг формируется сравнительно небольшим числом крупнейших предприятий и банков. На начало 2006 года свыше 10 процентов корпоративного долга перед нерезидентами приходилось всего на двух заемщиков-госкорпораций. Всего же на десяток государственных предприятий (в том числе акционерных обществ, где государство обладает контрольным пакетом акций) приходится почти треть корпоративного долга нерезидентам. Крупнейшим заемщиком на рынке корпоративных еврооблигаций является Сбербанк. В течение 2006 года продолжались активные заимствования корпораций на внешнем рынке. В результате в настоящее время сложилось положение, когда ряд российских корпораций по объему своих долгов нерезидентам превысили пороговые значения экономической безопасности, разработанные для государства в целом (Мастрихтские соглашения). А ведь помимо долгов перед нерезидентами эти же корпорации имеют крупные долги перед российскими банками. Угроза экономической безопасности страны состоит здесь не только в том, что ряду крупных российских корпораций в перспективе может угрожать банкротство. Направление зарубежных капитало-потоков преимущественно в сырьевой (прежде всего нефтегазовый) сектор закрепляет сырьевую направленность развития российской экономики. Это также является угрозой для экономической безопасности страны;

- темпы роста  внутреннего государственного долга  не могут не настораживать.  В 2002-2006 годах он возрос в  2 раза. При этом к федеральным  долговым обязательствам не относятся облигации Банка России (ОБР), которые по сути своей являются государственными. Между тем задолженность Банка России по ОБР только с января 2006 года по конец июня 2006 года возросла с 32,8 миллиарда рублей до 164,2 миллиарда рублей, то есть в 5 раз за 6 месяцев. Если тенденции 2002-2006 годов сохранятся, то к 2014 году объем внутреннего государственного долга составит 150-160 миллиардов долларов - почти в 2,5 раза выше пирамиды ГКО-ОФЗ перед дефолтом. Расходы федерального бюджета на обслуживание внутреннего государственного долга вырастут почти в 6,5 раза по сравнению с 2005 годом;

- крупномасштабные  заимствования на рынке государственных  ценных бумаг в целях финансирования расходов федерального бюджета на погашение внешнего государственного долга привели к перегреву рынка. Об этом свидетельствует тот факт, что с июня 2003 года по июль 2006 года доходность облигаций федерального займа выросла с 5,9 процента до 6,72 процента. Рынок дестабилизировался - недельные обороты торгов ОФЗ меняются в 3-10 раз и более;

- наличие у  нерезидентов российских ценных  бумаг (государственных и корпоративных еврооблигаций, облигаций государственного внутреннего валютного займов, валютных корпоративных облигаций) на сумму более чем в 50 миллиардов долларов. Это создает угрозу дестабилизации рынка ценных бумаг и бюджетной системы страны при возникновении кризисных явлений на внешних рынках.

В итоге особо  следует обратить внимание на быстрый рост всего совокупного национального долга - федерального, муниципального, корпоративного. В соответствии с "Политикой в области государственного долга" внешний и внутренний государственный долги составят к концу 2009 года 7,6 процента от ВВП (а с учетом стремительно растущего рынка облигаций банка России и субфедеральных долгов - 12,1 процента), а корпоративный внутренний долг при сохранении тенденций 2002-2006 годов - 42 процента от ВВП. С учетом корпоративного долга нерезидентам (32 процента ВВП) совокупный национальный долг достигнет к концу 2009 года 86,1 процента ВВП. При этом качество совокупного национального долга ухудшится за счет трансформации внешнего государственного долга в менее надежный корпоративный долг нерезидентам.

Для предотвращения угроз экономической безопасности страны в области совокупного национального долга при разработке проектов бюджета на 2008 и последующие годы важное значение имеет установление пороговых значений в области внешнего и внутреннего долгов. При этом необходимо ориентироваться не на отдельные пороговые значения, а на систему индикаторов экономической безопасности в сфере государственного и корпоративного долгов.

Основой такой  системы являются существующие на основе Мастрихтских соглашений пороговые значения экономической безопасности в области государственного внешнего и внутреннего долгов. К ним относятся объем государственного внутреннего долга в процентах к ВВП - 30 процентов, объем государственного внешнего долга в процентах к ВВП - 30 процентов.

Вместе с  тем, выдвигая данные индикаторы в качестве основных в системе пороговых  значений в области внешнего и  внутреннего долгов, следует иметь  в виду, что за последние годы в этой области произошли качественные изменения. Так, объем внутреннего государственного долга в 1998 году составлял 28 процентов от ВВП. Объем внешнего государственного долга в 2002 году составлял 35,9 процента от ВВП. На конец 2006 года эти показатели в совокупности составят 9 процентов. В то же время внутренний корпоративный долг и корпоративный долг перед нерезидентами в настоящее время превышают в совокупности 50 процентов ВВП. В связи с этим систему индикаторов экономической безопасности необходимо дополнить пороговыми значениями по корпоративному внутреннему долгу, корпоративному долгу перед нерезидентами и по совокупному национальному долгу, включающему государственный и корпоративный долг.

При расчете  величины пороговых значений по корпоративному и совокупному национальному долгу необходимо учитывать следующие обстоятельства:

- в России  корпоративный долг появился  лишь в начале девяностых годов  ХХ века. При этом по-настоящему  масштабный корпоративный долг  сформировался в 2000-2005 годах;

- величина внутреннего  корпоративного долга в своей  подавляющей части определяется состоянием банковской системы России. Коммерческие банки предоставляют основную массу кредитов предприятиям, а также являются главными покупателями корпоративных облигаций. Между тем банковская система России отличается крайней нестабильностью и имеет узкую ресурсную базу;

- быстрый рост  частного долга перед нерезидентами  связан с конъюнктурой мирового рынка - резким падением процентных ставок в 2001-2004 годах. Причем падение ставок было столь сильным, что не только позволило многим российским компаниям брать кредиты за рубежом, но и сделало эти кредиты часто более выгодными, чем кредиты на внутреннем рынке. Однако подобная ситуация на мировом рынке является чрезвычайной, и уже в настоящее время наблюдается быстрый рост процентных ставок;

- возможность  обслуживания государственного и части корпоративного долгов в значительной мере определяется мировыми ценами на нефть.

Очевидно, что  в этих условиях при определении  пороговых значений по корпоративному и совокупному национальному  долгам нельзя пользоваться опытом стран с развитой рыночной экономикой. Учитывая сказанное, индикаторы экономической безопасности по корпоративному долгу могут быть определены следующим образом.

Пороговое значение по внутреннему корпоративному долгу. Учитывая, что отношение совокупных активов банковской системы к ВВП должно составлять 80 процентов, а доля кредитного портфеля в активах - не менее 45 процентов, объем банковских кредитов частному сектору должен находиться в пределах 40 процентов к ВВП.

Пороговое значение по корпоративному долгу нерезидентам. Важность этого показателя определяется тем, что он вводит ограничение на трансформацию внешнего государственного долга в гораздо менее надежный корпоративный долг нерезидентам. При определении величины данного порогового значения надо иметь в виду, что в современных условиях далеко не все российские предприятия могут брать кредиты за рубежом, а тем более размещать там свои облигации. Следовательно, ресурсная база для погашения корпоративного долга нерезидентам гораздо ниже ресурсной базы для погашения внутреннего корпоративного долга. Кроме того, возможность внешних корпоративных заимствований зависит от конъюнктуры мирового рынка (величины процентных ставок, спроса и предложения на кредиты и облигации). Учитывая это, пороговое значение корпоративного долга нерезидентам должно составлять 50 процентов от порогового значения по внутреннему корпоративному долгу, то есть находиться в пределах 20-25 процентов к ВВП.

Пороговое значение по совокупному национальному долгу. Данное пороговое значение равно сумме пороговых значений по внутреннему государственному долгу, внешнему государственному долгу, корпоративному внутреннему долгу и корпоративному долгу нерезидентам. В настоящее время оно составляет 120 процентов ВВП.

Использование данного порогового значения особенно актуально для современной России. В ближайшие годы возможна ситуация, когда объемы государственного внешнего и внутреннего долгов будут в пределах соответствующих пороговых значений. В то же время пороговые значения по корпоративному долгу будут резко превышены. Если при этом будет превышено и пороговое значение по совокупному национальному долгу, то возникнут трудности не только в сфере корпоративного долга, но и для бюджетной системы. Федеральный бюджет вынужден будет расплачиваться по государственным гарантиям по корпоративному долгу. Одновременно в результате возможного кризиса в корпоративном секторе резко уменьшатся налоговые и прочие поступления в бюджет. Это приведет к сбоям в обслуживании и погашении государственного внешнего и внутреннего долгов.

Контроль за индикаторами пороговых значений экономической  безопасности в сфере национального долга должны осуществлять Министерство финансов Российской Федерации, Центральный банк Российской Федерации и Федеральная служба по финансовым рынкам. При достижении пороговых значений по внешнему и внутреннему государственному долгам заимствования на внешнем и внутреннем рынках должны быть прекращены.

При достижении пороговых значений по корпоративному долгу необходимо: прекратить регистрацию проспектов эмиссии корпоративных облигаций, предназначенных для выпуска на внешнем и внутреннем рынках; повысить норму обязательных резервов коммерческих банков; повысить ставку рефинансирования; ввести ограничения по короткой позиции коммерческих банков по валюте.

Важное значение в снижении растущей напряженности  в области совокупного национального долга играет изменение структуры источников финансирования государственного долга.

За счет размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке в 2007 году планируется привлечь 293,63 миллиарда рублей, в том числе за счет выпуска ОФЗ - 213,68 миллиарда рублей и за счет выпуска ГСО - 79,95 миллиарда рублей. На погашение внутреннего государственного долга предусматривается израсходовать 80,11 млрд. рублей. Объем чистых заимствований составит 213,52 млрд. рублей. Все чистые заимствования предусматривается использовать в качестве внутренних источников финансирования дефицита государственного бюджета (то есть на выплату внешнего долга).