Государственный долг и его последствия

Структура внутреннего долга Российской Федерации, выраженного в государственных ценных бумагах, на 1октября 2007 года (приложение 1; [табл.1.1.;с 40]).

Согласно данным Банка России, по абсолютным цифрам российский внешний государственный  долг на 1 октября 2007 года составил 47,1 млрд. долларов — что один из самых  низких показателей в Европе. 
По относительным показателям, российский внешний государственный долг составляет лишь 8% от объема ВВП страны. Для сравнения — после кризиса 1998 года, внешний долг России составлял почти 100% от ВВП. В перспективе, по принятому трехлетнему бюджету на период 2008—2010 гг., государственный долг должен сократиться до 2,5% от ВВП.

Структура государственного внешнего долга по состоянию на 1 октября 2007 года: (приложение 2; [табл 1.2.;с 41]).

Иностранные государственные  долги перед Россией составляют — 68,9 млрд. долларов³.

Глава 2. Управление государственным долгом

2.1. Общие понятие  об управлении государственным  долгом, его задачи и эффективность

Государственный долг, как и финансы, может являться рычагом и объектом управления. В качестве рычага управления государственный долг обеспечивает возможность законодательным (представительным) и исполнительным органам власти оказывать влияние на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость, организацию населением своих сбережений и многие другие экономические процессы.

Одновременно  государственный долг выступает  в качестве объекта управления. Государство определяет соотношение между различными видами долговой деятельности (государственные заимствования, кредиты, гарантии), структуру видов долговой деятельности по срокам и доходности, механизм построения конкретных государственных займов, кредитов и гарантий, порядок выпуска и обращения государственных займов, порядок предоставления и возврата государственных кредитов, порядок предоставления государственных гарантий и выполнения финансовых обязательств по ним. Государство устанавливает и все другие необходимые практические аспекты функционирования государственного долга.

В процессе управления государственным долгом решаются следующие  общие задачи:

• удержание величины внутреннего и внешнего государственного долга на уровне, обеспечивающем сохранение экономической безопасности страны, выполнение органами власти на себя долговых обязательств без причинения значительного ущерба финансированию программ социально-экономического развития;
• минимизация стоимости долга на основе удлинения срока заимствований и снижения доходности государственных ценных бумаг, перехода на другие рынки и переключения внимания на другие группы инвесторов;
• сохранение у российского государства репутации первоклассного заемщика на основе безупречного выполнения финансовых обязательств перед инвесторами;
• поддержание стабильности и предсказуемости рынка государственного долга;
• достижение эффективного и целевого использования заимствованных государством средств и гарантированных им заимствований;
• диверсификация долговых обязательств по срокам заимствований, доходности, формам выплаты дохода и другим параметрам для удовлетворения потребностей различных групп инвесторов;
• координация действий федеральных органов, органов субъектов Российской Федерации и местного самоуправления на долговом рынке страны.

Управление  государственным долгом бывает стратегическим и оперативным. Перспективные вопросы развития государственного долга находятся в компетенции Федерального Собрания, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов РФ. Исполнительные органы готовят проекты федеральных и региональных законов (законодательной инициативой обладают также Федеральное Собрание и Президент РФ, представительные органы и главы администраций субъектов РФ), Федеральное Собрание РФ и законодательные органы субъектов РФ их принимают, а Президент РФ и главы региональных администраций их отклоняют или подписывают.

В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете Федеральное Собрание и Президент РФ устанавливают предельные объемы государственного внутреннего и внешнего долгов; источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; предельные размеры государственных кредитов иностранным государствам и государствам-участникам СНГ; направления использования, условия предоставления и предельные размеры бюджетных кредитов (ссуд) юридическим лицам и субъектам РФ; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ Государственная дума утверждает программу государственных внешних заимствований и предоставляемых Россией государственных кредитов и программу предоставления гарантий Правительства РФ.

Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство РФ и его специальный орган — Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют генеральные условия выпуска отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок государственных ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств организуют и осуществляют выдачу государственных (бюджетных) кредитов и государственных гарантий, осуществляют контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом.

Аналогичные вопросы  в рамках своей компетенции решают законодательные и исполнительные органы Субъектов РФ. При этом они исходят из норм, заложенных в федеральном законодательстве.

Обслуживание  государственного внутреннего долга осуществляет Центральный банк РФ, а внешнего — Внешэкономбанк. Эти банки проводят свою работу на Основе специальных Соглашений с Минфином РФ. Обслуживание государственного долга субъекта РФ осуществляется в соответствии с федеральным и региональным Законодательством.

Следует различать  этапы управления. Можно выделить, по меньшей мере, Следующие пять укрупненных этапов, на каждом из которых  решаются специфические задачи. На первом этапе идет процесс Обоснования предельных объемов государственного внутреннего и Внешнего долга, предельных объемов государственных внутренних и внешних Заимствований Предельных объемов предоставления государственных гарантий, а также формируются программы государственных внутренних и внешних заимствований. Именно на этом этапе закладывается тяжесть будущего совокупного долгового бремени, в том числе раздельно по внутреннему и внешнему долгу, и виды предстоящих заимствований.

На втором этапе  управления государственным долгом формируется программа эмиссии государственных ценных бумаг и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятной доходности, порядку выплаты доходов, ограничениям на владельцев, порядок размещения и другие условия, делающие каждое заимствование оригинальным и привлекательным для инвесторов резидентов и нерезидентов. От качества выполнения работ на втором этапе зависит, в частности, наличие или отсутствие в перспективе "пиков» платежей по долгам, а также своевременное поступление ресурсов для погашения ранее произведенных заимствований в порядке их рефинансирования..

На третьем  этапе проводится размещение облигаций  и регулирование котировок по государственных долговых обязательствам на вторичном рынке государственного долга. Воздействие на котировки по государственным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего (внутреннего и внешнего) государственного долга.

Четвертый этап антикризисное управление — связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, обилием которых отмечена новейшая российская история в период после распада Союза ССР. Если правительств не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами на предмет пересмотр графиков платежей и сроков погашения долгов. В результат переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежей, реструктуризация долга, частичном или  
полном списании задолженности, досрочном выкупе обязательств проведении новации, секъюритизации и т.п.

Пятый этап — исполнение оригинальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных внутренних и внешних долгов.

Таким образом, под управлением государственным  долгом  следует понимать совокупность мер по регулированию его объем и структуры, определению условий и осуществлению новых заимствований регулированию рынка государственных заимствований реализации мер антикризисного управления проблемными долгами, обслуживанию и погашению долга, определению условий и предоставлению государственных гарантий, контролю за эффективным использованием заимствованных средств.⁴ 

2.2. Динамика, методы  и приемы управления государственным  долгом

Первым и  определяющим моментом в управлении государственным долгом является регулирование величины внутренней и внешней задолженности государства и удержание ее на приемлемом уровне. Это достигается на основе установления законодательных ограничений по долговым обязательствам федеральных и региональных государственных органов. Бюджетное право и федеральный закон об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг устанавливают обязанность соответствующих органов формировать (а в ряде случаев детерминируют) предельные объемы государственного долга, государственных заимствований, расходов на обслуживание долга, устанавливают необходимость разработки и утверждения программ внутренних и внешних заимствований.

Динамика соотношения  государственного внутреннего и  внешнего долга России и ВВП отражена на следующем графике: (приложение 3; [рис.1.1;с 42]).

Динамика отношения  государственного долга к ВВП  в 1993-1996 годах в целом представляется положительной, поскольку идет снижение процентного отношения государственного долга к ВНП. Однако анализ причин такой динамики не свидетельствует о каком-либо существенном сдвиге в сторону овладения методами и приемами управления долгом. Резкое снижение общего показателя произошло в основном за счет стремительного обесценения накопленного внутреннего долга, в том числе долга, доставшегося от СССР. Второй существенной причиной явились более высокие темпы роста цен по сравнению с темпами увеличения курса доллара США. В 1995-1996 годах отношение долга к ВВП стабилизировалось на уровне 47% . Главным фактором такого положения стало достижение договоренностей с Парижским клубом кредиторов о глобальной реструктуризации внешнего долга. Это позволило ограничить масштабы государственных заимствований, направляемых на погашение и обслуживание долгов. Однако положительная динамика внешнего долга была перекрыта негативным развитием внутренних заимствований; начиная с 1997 г., соотношение государственного долга и ВВП вновь стало ухудшаться.

Совокупность указанных  факторов позволило России до 1998 г. удержать государственный долг на уровне, близком к приемлемому с точки зрения международной политики.

Реализация основных направлений долговой политики Правительства  РФ на 2003-2005 годы и досрочное погашение  значительных сумм по внешнему долгу  привели к существенным сдвигам в части облегчения долговой нагрузки на бюджет. В частности, в 2006 г. расходы на обслуживание государственного долга должны составить 202,5 млрд. руб. Это 4.7% бюджетных расходов, или 0.8% ВВП. Экономия на процентных платежах в 2006 г. составил 24.4 млрд. руб.

Методы управления государственным  долгом можно условно разделить  на административные и рыночные. К  приемам управления, характерным  преимущественно для административных подходов регулирования государственного долга относятся, в частности, конверсия, консолидация, унификация, отсрочка погашения, списание долга, аннулирование долга и другие. К приемам управления, характерным для рыночной модели регулирования государственного долга, относятся, в первую очередь, реструктуризация, новация, доразмещение облигаций, выкуп долга, секъюризация, обмен долга и другие. Характерным моментом для административного подхода к управлению долгом является одностороннее принятие эмитентом управленческого решения (без получения предварительного согласия кредиторов). Для рыночной модели управления государственным долгом является характерным переговорный процесс, который предшествует принятию управленческого решения и в процессе которого ноходятся точки соприкосновения, удостоверяющие должника и кредиторов; либо эмитент в одностороннем порядке воздействует на рынок долговых обязательств государства, а кредиторы добровольо (руководствуясь собственными интересами) решают, принимать им новые условия, предложенные эмитентом, или нет.

Результативность долговой политики во многом определяется условиями и порядком осуществления новых заимствований. Имеет значение все- номинальная стоимость и волюта облигаций, схема их первичного размещения и порядок вторичного обращения, частота и процедур выплаты доходов, условия погашения облигаций и многие другие обстоятельства. Однако определяющие значение для инвестора и заемщика имеют сроки и доходность заимствований.

Большое значение для  повышения эффективности государственной  долговой деятельности будет иметь создание в соответствии с Указом Президента России от 4 марта 1997 г. № 245 единой системы управления государственным долгом РФ. Органическое взаимодействие внутреннего и внешнего долгов, обеспечение беспрепятственного и взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учета всех операций по привлечению, обслуживанию и погашению внешних и внутренних государственных заимствований позволяет:

• оптимизировать сроки обращения, погашения и доходность государственных ценных бумаг;
• минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний курсов иностранной валюты и процентных ставок на международных финансовых рынках на величину и стоимость государственных заимствований;
• оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание государственного долга;
• своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами.