Государственно-частное партнерство: необходимость, особенности и проблемы реализации в российской экономике

    Отсутствие в России основной формы ГЧП — концессий — обычно объясняют субъективными факторами: низким уровнем правовой и хозяйственной компетентности депутатов Государственной думы, лоббизмом отдельных групп, слабостью институтов гражданского общества и т. п. Но главное препятствие на пути концессий, с нашей точки зрения, носит объективный характер: это отсутствие в России концепции управления государственной собственностью. Государство должно, как это сделано в других странах, посредством концепции, доктрины и законодательства четко очертить границу своей ответственности перед обществом за имеющуюся у него собственность и определить на уровне федерального закона круг объектов, не подлежащих приватизации. Правовой вакуум в этом вопросе только способствует коррупции и приводит к появлению частной монополии на месте государственной монополии со всеми негативными последствиями для государства, общества, да и для бизнеса тоже.

   Неясность в вопросах передачи части прав собственности от государства бизнесу, отсутствие законов о государственной собственности, о концессиях, о национализации и других важнейших нормативных актов обусловливают чрезвычайно высокие риски инвестирования частных средств в объекты принадлежащей государству инфраструктуры. Законодательное закрепление прав пользования объектами государственной собственности за частными компаниями в рамках концепции ГЧП (в первую очередь, концессий), предоставление правовых гарантий этим компаниям по возврату вложенных средств позволит значительно снизить риски частных инвестиций и активизировать процесс привлечения отечественного и зарубежного капитала в объекты государственной собственности.

   Государство должно четко сказать бизнесу: есть объекты хозяйственной деятельности, остающиеся в государственной собственности, для развития которых необходимо привлечение частных инвестиций, «ноу-хау», механизмов частнособственнического управления, но без изменения базовых отношений собственности. То есть права собственности на эти объекты остаются за государством. Права пользования ими передаются бизнесу. Государство гарантирует законодательством и заключаемыми договорами возврат инвестору вложенных средств. Кроме того, нужно однозначно пресечь посягательства бизнеса на собственность, которая по закону не подлежит приватизации: естественно-монопольные сегменты хозяйственной структуры страны, сетевые системы жизнеобеспечения, стратегические объекты и т. п. Ненормально, когда в законе о естественных монополиях РФ даже не упомянуты категории «государственная собственность» и «федеральная собственность». Это порождает у бизнеса иллюзию, будто он на законных основаниях (точнее, пользуясь пробелами в законодательстве) может получить в собственность естественную монополию и, в соответствии с институтом частной собственности и целями бизнеса, устанавливать свои «правила игры», обходя конкурентов. [9]

   Существует ряд причин препятствующих становлению ГЧП-проектов в России. Вот некоторые из них:

    1. Законодательство. Впервые законопроект «О концессионных соглашениях» был принят Верховным Советом РСФСР в 1993 году, но отклонен президентом. Затем новый законопроект поступил в Государственную думу в 1995 году. Принят в первом чтении в 1996 году и до сих пор находится в режиме рассмотрения во втором чтении.

2. Общество, власть и бизнес  имеют слабое, искаженное и неполное  представление о сути концессий,  практике их применения, возможных  социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход  на систему концессий означает  не замену одной гербовой бумаги  с названием «Лицензия» на  другую с названием «Концессия»,  как это представляется многим  в России, а изменением сущности  отношений между государством  и бизнесом, как в правовом, так  и в экономическом контекстах.

3. Отсутствие комплексного  подхода. Разработка проблемы  концессий ведется в стране  не системно: власть сосредоточивается  в основном на законодательных  вопросах, не уделяя должного  внимания экономическим и социальным  проблемам, механизму функционирования  и регулирования концессий. В  то же время проблема концессий  не сводится к одному или  нескольким законам. Она имеет  комплексный, институциональный  характер и должна решаться на основе системного подхода.

4. Отсутствие координирующего  и регулирующего органа. В настоящее  время в сферу законотворческой  деятельности в области концессий  как базовой формы ГЧП вовлечено  много разнородных организаций:  комитеты законодательной власти, министерства и государственные  службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они,  разрабатывая свои законопроекты,  исходят из собственных представлений  о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.

5. (Возможно, самая главная  проблема.) Люди. Общее число специалистов  в сфере государственного управления  России, способных профессионально  составлять долгосрочные концессионные  договоры, ничтожно мало. Таких специалистов  не готовят российские образовательные  учреждения, отсутствуют соответствующие  программы и спецкурсы. Нет  методик по составлению государственными  органами власти инвестиционных  договоров с длительными сроками  окупаемости инвестиций. А если  учесть, что по такому договору  государственная собственность  переходит во владение и пользование  частной компании на 20–50 лет,  то можно понять ту ответственность,  которая ложится на чиновника  любого уровня, подписывающего концессионный  договор от имени государства. [9]

   Интересная информация по этому поводу была опубликована  газетой "Коммерсантъ", в которой повествуется о том, что главным тормозом развития государственно-частного партнерства в России является высокий уровень коррупции и политических рисков, а также низкий уровень квалификации и отсутствие опыта у чиновников, курирующих проекты ГЧП от лица государства. Такой вывод содержится в исследовании "Барьеры развития механизма ГЧП в России", представленном группой исследователей во главе с Ольгой Кузиной из фонда "Экспертный институт" в Институте современного развития. Среди других причин назывались проблемы с законодательной базой, незаинтересованность государства в партнерстве с бизнесом и неравноправный характер такого партнерства.

   Как пояснила госпожа Кузина, государство в проектах ГЧП выступает или в роли всесильного начальника, принуждающего бизнес к участию в проекте на невыгодных условиях, либо в роли спонсора, обеспечивающего поступление бюджетных средств в аффилированные структуры. Препятствием является также и неразвитая законодательная база. Напомним, что в 2008 году Совет федерации инициировал разработку законопроекта "О ГЧП", который был даже внесен в Госдуму. Однако к 2010 году законодатели решили не принимать отдельный закон, ограничившись правкой достаточно несовершенного, по оценкам экспертов, закона "О концессионных соглашениях".

   Ведомства же называют более приземленные причины проблем с ГЧП: заместитель главы департамента развития межбюджетных отношений Минрегиона Вячеслав Веселов отметил, что, по мнению ведомства, основным препятствием для реализации крупных долгосрочных инфраструктурных проектов со сроком окупаемости более 20 лет является действующий Бюджетный кодекс, принятый под влиянием проблем бюджетной системы в 1998 году. В частности, кодексом прямо запрещается предоставление государственных любых гарантий на срок более десяти лет, государственные обязательства по финансированию любого проекта ограничены сроком трехлетнего бюджета, за пределами которого предприниматель должен нести непомерные политические и экономические риски. При этом он согласился с выводами докладчика о низкой квалификации чиновников: по его словам, если чиновник приобретает достаточную квалификацию, чтобы проработать масштабный проект и детально прописать сделку, то он начинает работать "в другом месте и за другие деньги": инвестбанки оценивают подобный опыт гораздо выше, чем государство.

   Научный руководитель ВШЭ Евгений Ясин сформулировал проблемы ГЧП в России иначе. По его мнению, называвшиеся в ходе обсуждения примеры успешных проектов ГЧП, таких как проект строительства очистных сооружений в Южном Бутово, реализованного бывшей московской администрацией на принципах ВОТ (Build-Operate-transfer), или реконструкция аэропорта Пулково в Санкт-Петербурге, на самом деле проектами ГЧП не являются. Экономист напомнил: проектами ГЧП изначально назывались проекты, направленные на модернизацию экономики, которые бизнес по каким-либо причинам не может реализовать самостоятельно даже при наличии необходимых финансовых ресурсов, например, при длительных сроках окупаемости. Он также напомнил, что тема ГЧП стала особенно актуальной в России после "обострения" отношений бизнеса и власти, заставившего обе стороны искать новые, более мягкие формы взаимодействия. Однако сегодня, по его словам, институт ГЧП по-прежнему представляет собой "способ обмена денег на административный ресурс". По мнению господина Ясина, пришло время обобщить положительный опыт использования этого инструмента, чтобы превратить его в эффективный механизм модернизации экономики.[10]

  Следует отметить, что именно ГЧП может стать основой для решения инфраструктурных проблем и сокращения разрыва в социально-экономическом развитии регионов.

2.4. Перспективы  развития государственно-частного  партнерства в России.

   Несмотря на влияние мирового кризиса, государственно-частное партнерство (ГЧП) как инструмент развития инфраструктуры России полностью сохраняет свою актуальность. В рамках текущей рыночной ситуации ГЧП может стать одним из наиболее серьезных направлений развития как для частного, так и для публичного сектора экономики.

   В условиях рыночной экономики добиться успеха в реализации крупных национальных проектов можно, только объединив усилия государства и бизнеса. Это должно быть взаимовыгодное партнерство, нацеленное на развитие всего общества.

   Государственно-частное партнерство (ГЧП) - важнейший и универсальный  механизм развития экономики, значение которого в России с каждым годом возрастает и который уже приносит обществу необходимый социально-экономический эффект. Причем партнерство во всех сферах экономической и социальной политики.

   Привлекательность ГЧП для частного бизнеса обусловлена рядом причин: прямая государственная поддержка; возможность долговременного размещения инвестиций под государственные гарантии.

   Привлекательность ГЧП для государства тоже вполне очевидна – это решение системных проблем развития (неразвитость инфраструктуры, энергетики, жилищно-коммунального хозяйства и других проблемных отраслей); снижение бюджетных затрат за счет привлечения средств частных инвесторов; повышение качества и эффективности работ и услуг; увеличение поступлений от налогов и других выплат в бюджет; повышение инвестиционной и инновационной активности; возможность разделить риски [1].

    В перспективе экономика России должна выйти на равноправное партнерство государства и бизнеса по всем направлениям развития общества. Уже сегодня очевидно, что необходимо готовиться к переходу на новое законодательство, обеспечивающее динамичное развитие страны. Прежде всего, оно должно стимулировать инновационное поведение физических и юридических лиц, снимать административные барьеры для бизнеса, развивать конкуренцию и саморегулирование. Системный пакет таких законопроектов  сформирован по итогам парламентских слушаний. Они стали составной частью реализации плана широкого обсуждения в российском обществе проекта Концепции социально-экономического развития  страны до 2020 года. В ходе слушаний были выработаны наиболее приоритетные направления долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации:

• вложения в человеческий капитал, обеспечение комплексного и непрерывного образования, стимулирование развития творческого и профессионального потенциала граждан России;
• формирование национальной инновационной системы, в первую очередь, в плане развития цивилизованного оборота нематериальных активов, совершенствования долгосрочного прогнозирования социально-экономического развития, перехода от диспетчерского управления к стратегической координации;
• создание высококонкурентной институциональной среды, стимулирующей инновационное поведение граждан и предприятий, предпринимательскую активность и привлечение капитала в реальные сектора экономики;
• содействие повышению конкурентоспособности наукоемких отраслей экономики с использованием государственно-частного партнерства и других экономико-правовых механизмов;
• обеспечение устойчивого и сбалансированного развития регионов России, выявление конкурентных преимуществ регионов и формирование новых центров динамичного инновационного развития на территории всей страны .

   С принятием Федерального закона «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» и дополнений к нему стали возлагаться большие надежды на ускорение развития инновационной экономики. Задача особых экономических зон именно в этом и состоит - сформировать инфраструктуру для успешной высокотехнологичной предпринимательской деятельности.

   Для формирования и развития инновационной системы России на средства Инвестиционного фонда РФ создана Российская венчурная компания. Она на практике отрабатывает новые механизмы и формы партнерства по реализации передовых проектов, имеющих в связи с этим и определенные риски.

    Усилению роли государственно-частного партнерства может послужить и создание при Банке развития Национального центра развития ГЧП, который будет оказывать содействие при разработке новых проектов и направлений партнерства государства и бизнеса [14].

   В рамках Байкальского экономического форума состоялся круглый стол «Инфраструктурные проекты: государственно-частное партнерство». Основная цель круглого стола - обсудить механизмы стимулирования развития государственно-частного партнерства в России, а также возможности, преимущества и наиболее актуальные проблемы при реализации партнерских соглашений. По этому поводу сделал сообщение заместитель председателя комитета Госдумы по бюджету и налогам Александр Коган. В частности, он отметил: «На сегодняшний день у государства существуют следующие инструменты государственно-частного партнерства: возможности инвестиционного фонда РФ, ФЦП «Жилище», ВЭБ, Фонда содействия реконструкции жилищно-коммунального хозяйства, Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, концессионные соглашения, а также совершенствование законодательства. Все они являются достаточно действенными механизмами решения многих проблем.