Естественные монополии и методы регулирования их деятельности

Одним из возможных решений проблемы государственного управления в инфраструктурных отраслях является государственно-частное партнерство (ГЧП, Public Private Partnership). В рамках которого объединяются ресурсы государства и бизнеса. В 1980 - 1990-х годов ГЧП было признано на Западе полноценной политической и экономической альтернативой приватизации . При этом основная проблема - необходимость согласовывания интересов государства и бизнеса.

   Более чем десятилетний опыт реформирования отраслей естественных монополий определил самые эффективные формы ГЧП - концессии, делегирование управленческих функций, совместные (смешанные) предприятия, корпоратизация, государственные контракты. При этом наиболее широко применяемой формой ГЧП в инфраструктурных отраслях является концессия.

   Таким образом, около 60% общей суммы инвестиций в производственную инфраструктуру бывших социалистических и развивающихся стран, вложенных в 1990 - 2001 гг. через проекты ГЧП, приходится на концессии. Теория концессии основывается на разделении прав собственности и управленческих полномочий. В соответствии с этим принципом частные компании, которые получают от государства объект в концессию, не приобретают прав собственности на средства производства (землю, здания, сооружения, машины, оборудование и т.д.). При этом продукция, которую произвели на концессионном предприятии, принадлежит концессионеру уже на правах собственности. Он получает от государства права на взимание с других экономических агентов плату за оказанные услуги, также являющейся его собственностью. Указанные права закрепляются в концессионном договоре .

   Из всего вышесказанного  можно сделать вывод, что естественная монополия — вид монополии, занимающий доминирующую позицию на рынке в силу технологических особенностей производства (в связи с эксклюзивным обладанием необходимыми для производства ресурсами, крайне высокой стоимостью или исключительностью материально-технической базы). Чаще всего, естественные монополии — это фирмы, управляющие трудоёмкими инфраструктурами, повторное создание которых другими фирмами экономически неоправданно или технически невозможно. Например, естественные монополии служат основными аргументами в пользу национализации таких отраслей, как железные дороги, системы водоснабжений и т.п. Так или иначе, трудно говорить о какой-либо общественной пользе, приносимой монополиями. Однако полностью обойтись без монополий нельзя: естественные монополии практически незаменимы, когда особенности используемых ими факторов производства не позволяют наличия более одного владельца, либо ограниченность ресурсов ведёт к объединению их владельцев.

Глава 2. Проблемы реформирования естественных монополий в России, регулирование их деятельности в России, роль естественных монополий в России.

   В деловых и научных публикациях речь обычно идет о трех главных российских естественных монополиях - ОАО «Газпром», ОАО «Российские железные дороги» (РЖД) и РАО «ЕЭС России». Гораздо меньше внимания уделяется таким сферам естественных монополий, как трубопроводный транспорт – «Транснефть», телекоммуникационный сектор – «Связьинвест», жилищно-коммунальное хозяйство, морские, речные и авиапорты. Во многом это объясняется тем, что они стали объектами постредничества. Здесь отсутствуют утвержденные концепции реформирования и действенный контроль от исполнительной власти. Между тем значимость этих инфраструктурных отраслей для экономики и общества очень велика и просчеты могут повести за собой серьезные негативные последствия.

Реформа электроэнергетики

Реформа электроэнергетики - одна из наиболее важных в сфере российских естественных монополий. Она моделировалась по классическим принципам: отделение сетей от производственной составляющей, развитие конкурентных отношений и создание реально функционирующего рынка электроэнергии.

  В сфере естественных монополий  существует проблема перекрестного субсидирования. В российской электроэнергетике традиционно отпускные тарифы для населения относительно занижены по сравнению с объективно необходимым для нормального воспроизводства уровнем. А тарифы для промышленных потребителей, напротив, сильно завышены. таким образом Таким образом, промышленность субсидирует население. Проблема перекрестного субсидирования неразрывно связана с обеспечением недискриминационного доступа к сетям. Решение этой задачи требует реформирования самого сетевого хозяйства монополии. В соответствии с идеей реформы электроэнергетики контроль государства над сетями как инфраструктурной частью естественной монополии будет полностью сохранен. При этом должен быть принят ряд нормативных актов, которые регламентировали бы правила эксплуатации инфраструктурного комплекса.

   Ключевым принципом этой реформы является приватизация генерирующих компаний. Принятие правительственных решений по созданию и приватизации оптовых и территориальных генерирующих компаний (ОГК и ТГК) часто откладывалось именно из-за их судьбоносности для энергетики и российской экономики в целом. В апреле 2005 г. правительство России утвердило новую редакцию плана мероприятий по реформированию отрасли.

   Во-первых, определилась судьба РАО ЕЭС: оно должно прекратить свое существование в конце 2006 г. после завершения передачи его активов в ОГК и ТГК. При этом акции РАО ЕЭС будут разделены пропорционально между всеми акционерами.

   Во-вторых, стало понятно, станет ли электрогенерация частной. Согласно предложениям РАО ЕЭС, государство получит контрольные пакеты только в монопольном секторе - в Федеральной сетевой компании (ФСК) и в Системном операторе (СО). Что касается генерирующего сектора, то у государства сохранится контроль в гидроэнергетике в рамках соответствующей ОГК. В тепловых ОГК доля государства не превысит 48 - 49%, а в ТГК будет колебаться в пределах 15 - 25%.

  И в-третьих, остается открытым вопрос о приватизации госпакетов в ОГК и ТГК. Точнее, принципиальное решение о ее возможности принято, но нет окончательных ответов на главные вопросы о сроках приватизации, круге ее участников, характере платежных средств, ее формах и методах. И пока правительство не найдет решения, на серьезные инвестиции в отрасль со стороны частного бизнеса рассчитывать не приходится.

   Задержание окончательного решения, касающегося завершающего этапа реформы электроэнергетики, оказывает отрицательное воздействие на развитие отрасли. Так, по итогам 2004 г. динамика производства электроэнергии в 2 - 2,5 раза отставала от темпов роста ВВП. При прочном запасе избыточных мощностей подобное отставание несудьбоносно, однако, по разным оценкам, 50 - 60% производственных мощностей в электроэнергетике изношены, и их полноценная эксплуатация требует значительной модернизации. Для этого необходимы не только государственные инвестиции, но и серьезные вложения крупных стратегических инвесторов, на которые можно рассчитывать лишь после решения вопроса о приватизации мощностей. Хотя реформа электроэнергетики и продвинулась дальше, чем в других госмонополиях, в ее планах возможны принципиальные изменения. Ранее предполагалось выделить из региональных энергокомпаний компании, основной функцией которых было бы обслуживание населения. Позднее РАО ЕЭС предложило организовать сбытовые компании в состав ТГК на правах дочерних структур. В компании считают, что это изменение обеспечит устойчивость сбыта и минимизирует риски потери прибыли. Предполагаемое слияние сбытовых и генерирующих компаний будет способствовать повышению капитализации ТГК, так как у первых мало активов, но значительны финансовые потоки. Это может стать весомым аргументом в пользу частичного изменения начальной логики реформы - выделения в самостоятельные виды бизнеса всех стадий производственно-хозяйственных процессов в рамках бывшей монополии.

Реформирование газовой отрасли

   Реформирование газовой отрасли также предполагало выделение естественно монопольной (транспортировка и распределение газа) и потенциально конкурентной (газодобыча и газоснабжение) сфер с их последующим организационным обособлением. Однако специфика газовой отрасли обуславливает особенности ее реформирования по сравнению с другими естественными монополиями и прежде всего электроэнергетикой.

   Во-первых, газ можно накапливать, а потому необходимо обеспечить доступ производителям к его хранилищам.

   Во-вторых, структура издержек в газовой отрасли сложнее, а их уровень намного выше, чем, в электроэнергетике. Потребность в крупных инвестициях в газодобычу определяет нежелание рисковать в условиях либерализованных оптовых рынков и вынуждает формировать стратегию сбыта на базе долгосрочных контрактов. В результате оценки потенциальных выгод от либерализации в газовой отрасли не так однозначны, как, например, в электроэнергетике . Вместе с тем опыт ряда крупных газодобывающих стран показывает, что введение отношений конкуренции в газовой промышленности приводит к снижению цен и повышению качества услуг прежде всего для промышленных потребителей. Но при этом оказалось необходимым разделить газодобычу, транспортировку и продажу газа, в результате чего большинство промышленных потребителей стали приобретать газ у третьей стороны, то есть получили возможность свободного выбора поставщика. Обеспечение беспрепятственного доступа на рынок даже мелких потребителей  также дало позитивные результаты. Однако ослабление спроса покупателей вследствие конкуренции в добывающем сегменте монополий обернулось финансовыми проблемами для местных распределительных компаний из-за ухода наиболее прибыльных промышленных производителей к новым конкурентам.

   В России, видимо, нет необходимости специально форсировать разделение добывающего сегмента самого газового монополиста. Активными игроками на рынке газа могут стать нефтяные компании и другие независимые газодобытчики, например формально независимая от "Газпрома" компания "Итера". При этом для нормального развития конкуренции важно обеспечить для всех субъектов рынка равный доступ к трубопроводам и хранилищам. Одновременно нужно решать и проблему перекрестного субсидирования, которая для газовой отрасли является еще более острой, чем для электроэнергетики.

   В рамках ОАО "Газпром" продолжается работа по всей технологической "цепочке" (стадия разведки, добычи, магистрального транспорта и частично распределения природного газа). Программы модернизации "Газпрома" как раз и преследовали цель повышения эффективности системы управления единой корпорацией и существенного улучшения финансовой и маркетинговой деятельности, адаптированной к условиям рыночной экономики. В целом реформирование больше напоминало реакцию корпорации на ухудшение внешней экономической среды при сохранении в основном сложившейся производственно-технологической системы, чем корректировку естественно монопольного положения. Линия на использование возможностей и преимуществ единой компании остается для "Газпрома" доминирующей.

   В отличие от электроэнергетики для реформирования газовой отрасли первостепенное значение приобретает не столько создание конкурентной среды, сколько достижение необходимой финансово-экономической точки в деятельности газового монополиста. Реализуемая в настоящее время стратегия реформирования ОАО "Газпром" характеризуется определенной спецификой. Видимая цель - существенное увеличение размера пакета газового монополиста в капитале энергетических компаний. В таком случае в ходе предстоящего обмена акций оптовых генерирующих компаний (ОГК) на акции РАО ЕЭС "Газпром", по мнению экспертов, сможет реально претендовать по крайней мере на две тепловые ОГК. Возможность поставлять на входящие в ОГК электростанции газ по ценам ниже рыночных обеспечит ему лидирующее положение на энергетическом рынке. Стратегия развития "Газпрома" на период до 2010 г. предусматривает его превращение в крупнейшую газоэнергетическую компанию.

   Возникают вполне оправданные опасения по поводу возможных последствий указанных процессов для российской экономики:

 во-первых, помимо электроэнергетики в стратегии "Газпрома" в качестве отраслей, представляющих интерес для компании, упоминаются еще и металлургия, химия, нефтехимия, производство удобрений и стройматериалов. Логично предположить, что со временем газовый монополист попытается принять участие в переделе активов и в этих отраслях;

 во-вторых, вхождение ставшего в 2005 г. de jure государственным "Газпрома" в формирующийся электроэнергетический рынок в условиях, когда и крупнейшая ОГК - гидроэнергетическая - также будет сохранена в госсобственности, серьезно подорвет позиции частных генерирующих компаний;

 в-третьих, возможен рост выручки "Газпрома" за счет использования схемы давальческого сырья;

в-четвертых, все указанные преимущества специфического рыночного позиционирования "Газпрома" имеют смысл только в том случае, если газовый монополист сохранится в сегодняшнем нерасчлененном виде. Поэтому следует ожидать, что его реформирование, предусматривающее организационное выделение естественно монопольной составляющей, скорее всего будет отложено на дальнейший срок (по меньшей мере за пределы 2010 г.)

   Сохранение "Газпрома" в форме вертикально интегрированной единой госкорпорации принципиально для решения одной из важнейших проблем реформирования газовой отрасли - либерализации рынка газа по схеме, близкой к уже практикуемой на рынке электроэнергии.( Либерализация - это расширение свободы экономических действий хозяйствующих субъектов, снятие или сокращение ограничений на экономическую деятельность. Либерализация цен — это переход от назначаемых государственных цен к системе свободных рыночных цен). Население и бюджетные организации продолжат покупать газ по фиксированным ценам. С промышленными потребителями вопрос сложнее. Металлургические, химические и энергетические компании стремятся сохранить для себя поставки газа по низким государственным тарифам, что в корне подрывает саму идею предполагаемого перехода на систему биржевых торгов. Поэтому движение от централизованных тарифов к рыночным будет постепенным. Сначала промышленные потребители получат нормативы газоснабжения по гостарифам, а сверхнормативное количество газа они будут покупать по более высокой биржевой цене. Предполагается, что такая система запустит механизм энергосбережения.

   Характерно, что сам "Газпром" выступает за полную либерализацию рынка с 2006 г., а независимые газопроизводители уже сейчас поставляют значительные объемы газа по свободным ценам ("Сургутнефтегаз", "Итера"). Причем их практика свидетельствует в пользу либерализации: в 2003 г. ценовая надбавка на свободном рынке составляла 50% к регулируемым тарифам, в 2004 г. - 25, в 2005 г. ожидается на уровне 15%, а в некоторых регионах, например на Урале, - и еще ниже. В свою очередь, затягивание перехода к биржевым торгам, по экспертным оценкам, может стоить "Газпрому" около 2 млрд. долл.

    По объемам добычи газа Группа «Газпром», на долю которой приходится около 18% мировой добычи, является лидером среди нефтегазовых компаний мира. В 2008 г. Группой добыто 549,7 млрд куб. м газа, 10,9 млн т конденсата и 32,0 млн т нефти. ОАО «Газпром» владеет крупнейшей в мире газотранспортной системой, способной бесперебойно транспортировать газ на дальние расстояния потребителям Российской Федерации и за рубеж. Протяженность магистральных газопроводов «Газпрома» превышает 159 тыс. км.