Бюджетный федерализм в Российской Федерации

– верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2010 года в сумме 2 275 764 772,0 тыс. рублей и на 1 января 2011 года в сумме 2 856 847 356,1 тыс. рублей;

– верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2010 года в сумме 43,9 млрд. долларов США, или 32,3 млрд. евро, и на 1 января 2011 года в сумме 45,0 млрд. долларов США, или 33,0 млрд. евро;

– прогнозируемый профицит федерального бюджета на 2009 год в сумме 14 292 951,2 тыс. рублей и равенство прогнозируемого общего объема доходов и общего объема расходов федерального бюджета в 2010 году.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

3. Направление  совершенствования бюджетного федерализма в РФ

 

 

3.1 Проблемы бюджетного федерализма  в РФ

Среди важнейших проблем правового регулирования системы бюджетного федерализма – отражение в федеральном бюджете всех государственных доходов и расходов на основе принципов единства и полноты.

Названные принципы предполагают слияние в едином фонде налоговых и неналоговых доходов, их последующее плановое использование для покрытия расходов государства.

Необходимо, на наш взгляд, законодательно зафиксировать исчерпывающий перечень видов государственных расходов и установить, что все они подлежат обязательному и полному отражению в федеральном бюджете. При этом следует закрепить первичность определения размеров и направлений расходов по отношению к доходам.

Особое внимание должно быть обращено на необходимость отражения в федеральном бюджете в качестве его расходов налоговых льгот, начисленных, но неуплаченных налогов, бюджетных кредитов и ссуд. В федеральном законе о бюджете в полной мере должно отражаться движение всех финансовых потоков.

Очень важно закрепление в законодательстве положения о недопущении включения в бюджет статей, касающихся других областей, кроме финансовой. Весьма интересно по этому поводу высказался Г. Жез: «Нет такой страны, в которой законодательные собрания не пытались бы использовать вотирование бюджета для того, чтобы включать в него законодательные меры, чуждые бюджету»[38]

Современный этап экономического развития России характеризуется яркими проявлениями нарастающего кризиса федеративных отношений. Эта проблема становится настолько острой, что на повестку дня выносится вопрос о сохранении территориальной целостности страны, формировании единого экономического пространства. Причем определяющими факторами дезинтеграционных процессов выступают не политические, социальные, а именно экономические причины.

Укрепление федеративных отношений в России может осуществляться, по нашему мнению, только в виде межрегионального экономического союза, основанного на единстве государственных и региональных интересов. На этом должен строиться и механизм межбюджетных отношений.

Отличительная особенность российского бюджетного федерализма заключается в том, что его развитие во многом определяется реформами экономики. Нельзя не согласиться с тем, что проводимые экономические преобразования должны основываться на качественно новой бюджетно-налоговой политике.

Одно из главных противоречий переходной экономики – масштабность требований, по-прежнему предъявляемых к государству, и ограниченность финансовых возможностей. Последнее является следствием не столько определенного сокращения степени перераспределения ресурсов, неизбежного в рыночной экономике, сколько экономического кризиса, сужения налоговой базы.

Перед любым правительством всякий раз встает проблема выбора: чему отдать предпочтение – экономическому росту и эффективности производства или равенству и справедливости; инвестициям (накоплению) или потреблению; прямому участию в производственном процессе или косвенному воздействию на рыночные стимулы.[39]

Эффективное межбюджетное взаимодействие федерального центра и регионов позволяет решать острейшие вопросы экономическими методами, а его отсутствие приводит в движение более жесткие механизмы решения проблем.

Достижение экономической эффективности осложнено нерациональным использованием бюджетных ресурсов органами государственной власти. В такой ситуации особую актуальность приобретает вопрос о совершенствовании законодательства вообще и, в первую очередь, в такой области, как бюджет и экономика.

Взаимодействие между центром и регионами в сфере межбюджетных отношений с каждым годом становится все более жестким. Это обусловлено, в частности, спадом производства и сокращением базы налогообложения, а следовательно, уменьшением объемов бюджетов. Даже минимально необходимые расходы становятся непосильными для экономики страны. Тем не менее, политические и социальные соображения не позволяют прекратить финансирование государственных расходов, не покрываемых доходами.

Экономический кризис деформирует систему налогов и бюджетную систему. Вне связи с реальной ситуацией, сложившейся в экономике, все рассуждения и предложения о «формуле» бюджетного федерализма, оптимальной налоговой системе и повышении ее стимулирующей роли неизбежно будут носить абстрактный и беспочвенный характер.

Рассмотрение и принятие ежегодных законов о федеральном бюджете сопровождаются острейшими экономическими дискуссиями. Их неизменной темой остается проблема нехватки денежных средств. При этом из поля зрения выпадает ряд принципиальных вопросов. Прежде всего, следует обратить внимание на то, что ни в Конституции РФ, ни в федеральных законодательных актах не закреплены состав, структура и объем допустимых государственных расходов. В российском законодательстве речь идет несколько об ином – о государственном бюджете и его расходах.

Бюджетный кодекс РФ специально определяет расходы, финансирующиеся исключительно из федерального бюджета. Однако из этого вовсе не следует, что бюджетными расходами исчерпываются все расходы государства. Именно с этим связана проблема, обусловленная возможностью не полностью включать в федеральный бюджет государственные расходы и тем самым выводить из-под контроля их определенную часть. В результате исполнительная власть имеет законные основания самостоятельно распоряжаться определенной долей государственных средств.

Существует проблема и экономически некорректного отражения доходов и расходов в федеральном бюджете. Речь, в частности, идет об отсутствии или неправильном учете в качестве бюджетных расходов всех налоговых льгот, задолженности по налогам, льготных кредитов, беспроцентных бюджетных ссуд. Получила распространение практика создания в рамках федерального бюджета специализированных фондов, которые нарушают его полноту и единство.

Нельзя не выделить также проблему неденежного исполнения бюджетов. Доля «живых» денег формируется в бюджетах под воздействием двух факторов:

1) у налогоплательщиков нет финансовых  ресурсов в денежной форме;

2) существует возможность часть  своих налоговых обязательств  выполнить «в натуре», путем товарного  покрытия. [40]

Обязательства конкретного налогоплательщика погашаются перед бюджетом в размере, равном встречным обязательствам бюджета соответствующего уровня перед налогоплательщиком (в случае недофинансирования государственного заказа, выполняемого налогоплательщиком). Для оздоровления межбюджетных отношений и усиления прозрачности финансовых потоков необходимо отказаться от указанной практики взаимозачетов, которая позволяет искусственно снижать уровень дефицита бюджета в отчетных целях.

Невозможность собрать заложенные в бюджете доходы подталкивает финансовые органы к исполнению доходной части бюджета в номинальном выражении, через проведение зачетов по завышенной цене. Финансирование такими «доходами» расходной части бюджета фактически секвестирует его расходы в реальном выражении, что негативно сказывается, в первую очередь, на финансировании социальной сферы. В результате ужесточения политики федерального центра в отношении денежных суррогатов большая часть «живых» денег перечисляется в федеральный бюджет, а дефицит региональных и местных бюджетов увеличивается.

Федеральная экономическая политика должна строиться с обязательным учетом экономических интересов регионов и развития частного предпринимательства. Основой для такого взаимодействия могут стать индикативные планы. При их разработке необходимо полнее учитывать изменение налоговых, таможенных режимов, кредитно-денежной политики. [41]

Опыт государственного регулирования экономики как развитых, так и развивающихся стран показывает, что в период кризисных преобразований активное государственное регулирование экономических процессов и, в первую очередь, инвестиционной деятельности является определяющим фактором перехода на путь устойчивого экономического развития. Другое дело, что подход к управлению экономикой не может быть универсальным, не учитывающим внутренние особенности развития страны. Современная инвестиционная политика России должна базироваться на использовании принципов государственного регулирования этого процесса и строиться на законодательно определенном четком разграничении функций управления инвестиционной деятельностью между федеральными и территориальными органами власти. При этом распределение функций управления инвестиционной деятельностью следует подкреплять соответствующим распределением и государственных инвестиционных ресурсов.

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управлении, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных финансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства.

Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое распределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное – как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уровней?[42]

Одной из основных характеристик федеративного государства является соответствие базовых направлений экономической политики, как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокращения расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сбалансированности, особенно в российских кризисных условиях, – задача более чем непростая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыночными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубокого кризиса. Тем не менее, именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, – ключ к успеху проводимых преобразований, именно это – важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства.

Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации является пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Будучи федеральным государством, с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах:  

– Самостоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять направления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоящими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.); 

– Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и местными органами власти и управления; 

– Соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизонтального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); 

– Нормативно-расчетные (формализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; 

– Наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосогласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики.[43]

Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами на «рынке» социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов – с другой.

Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область экономических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее, основы к их формированию уже заложены и в развитии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомненно, существует еще и немало проблем.