Бюджетный федерализм в Российской Федерации

-  единство общегосударственных интересов и интересов населения как основа сочетания интересов всех трех уровней власти по бюджетным вопросам;

-  сочетание принципов централизма и децентрализма при разграничении налогово-бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределении и перераспределении последних в бюджеты разных уровней на объективной основе;

-  ведущая роль федерального бюджета как выражающего общие интересы всех субъектов федерации в сочетании с высокой степенью самостоятельности бюджетов и ответственности органов власти каждого уровня за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность, соответствующую налоговому потенциалу на данной территории, с предоставлением им необходимой для этого налоговой инициативы;

-  активное участие субъектов федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства, включая межбюджетные отношения.[20]

Говоря о трех основных уровнях бюджетной системы, надо иметь в виду, что помимо федерального, регионального и местного уровней внутри последнего могут быть два (города и районы регионального значения, а также внутригородские районы, города районного значения, рабочие поселки, сельские поселения или их объединения) и более уровней местных бюджетов. В США, например, в число местных бюджетов входят и бюджеты школьных округов, организуемых населением не только по территориальному признаку, но и целевому направлению. Хотя местные территориальные образования с юридической позиции не являются членами федерации, от того, как складываются межбюджетные отношения между федеральным центром и субъектами Федерации, во многом предопределяются такие отношения внутри последних – между средним (региональным) звеном бюджетной системы и местными бюджетами.

Объективной основой сочетания интересов бюджетов всех уровней является то, что конечной целью органов власти любого уровня должны быть интересы населения.

Сочетание принципов централизма и децентрализма в условиях бюджетного федерализма означает, что наряду с тенденцией децентрализации, характеризующейся усилением демократических начал организации и функционирования бюджетной системы страны, необходимыми условиями являются сохранение единства государства, финансовое обеспечение общих общественных потребностей как полностью бесплатных для населения (государственное управление, оборона и некоторые другие), в отличие от таких общественных потребностей, которые могут быть частично платными. Это предопределяет соблюдение приоритета федерального бюджета, выражающего общие интересы всех членов Федерации.

Резкое усиление централизации финансовых ресурсов в условиях бюджетного федерализма приемлемо в тех случаях, когда оно способствует лучшему удовлетворению потребностей населения, осуществляется не в ущерб интересам и ресурсам долговременного социально-экономического развития субъектов Федерации, вызвано чрезвычайными обстоятельствами и принимается не как стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, а как временный маневр.

При реализации бюджетной политики федеративного государства важным является сочетание интересов народов многонациональной Федерации (в национально-культурном их развитии) как общегосударственная задача.

Высокая степень самостоятельности бюджетов разных уровней и ответственности органов власти за сбалансированность бюджета, бюджетную обеспеченность предопределяет повышение их заинтересованности в наращивании налогового потенциала, своевременном и полном сборе налогов, а также в эффективном расходовании бюджетных средств. Такая самостоятельность бюджетов характерна для классического бюджетного федерализма, так как она позволяет проводить на региональном и местном уровнях самостоятельную налогово-бюджетную политику в пределах своей компетенции.[21]

Активное участие субъектов Федерации в формировании и реализации налогово-бюджетной политики государства в качестве принципа бюджетного федерализма подтверждает тот факт, что бюджетный федерализм не сводится к межбюджетным отношениям, хотя последние в значительной степени характеризуют его особенности.

Состояние межбюджетных отношений, и в частности межбюджетного регулирования, в значительной степени предопределяется тем, насколько разграничение расходов и доходных источников на постоянной основе между звеньями бюджетной системы отвечает принципу самостоятельности бюджетов. Там, где низок уровень собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, вопрос о самостоятельности бюджета становится проблематичным.

Исходя из теоретических предпосылок, реформа межбюджетных отношений в России должна иметь основную конечную цель и сопутствующие цели. Основная конечная цель – создание необходимых исходных условий для сокращения чрезмерных различий в бюджетной обеспеченности территориальных образований, сбалансирования региональными и местными органами власти своих территориальных бюджетов (в условиях заинтересованности и ответственности в обеспечении роста их собственных, закрепленных на постоянной основе и регулирующих доходных источников, рационального и эффективного расходования бюджетных средств) с целью реализации полномочий, возложенных на них, предоставления равных возможностей населению на всей территории страны в получении бюджетных услуг в объеме и качестве не ниже предусмотренных государственными социальными стандартами.

К сопутствующим целям относятся следующие: четкое и обоснованное разграничение расходных полномочий между уровнями власти; разграничение между уровнями бюджетной системы налогов и других платежей (на постоянной основе, т.е. без ограничения сроком, полностью или в качестве совместных налогов в процентных долях, или по разделенным налоговым ставкам); справедливое (на объективной основе) распределение по вертикали бюджетной системы совместных налогов по временным нормативам, рассматриваемым в качестве регулирующих налогов, перераспределение средств в разных формах из бюджетов одного уровня бюджетной системы в другой и выбор оптимальных вариантов такого регулирования на соответствующих этапах; определение справедливого (на объективной основе) механизма перераспределения средств между бюджетами одного и того же уровня исходя из принципа солидарности для оказания финансовой поддержки беднейшим территориям.

Исходя из принципов бюджетного федерализма можно определить следующие принципы межбюджетных отношений:

-  сочетание интересов всех участников межбюджетных отношений;

-  четкое законодательное разграничение расходных полномочий между органами власти разных уровней и соответствующих им расходов, а также доходных источников (полностью или частично) между звеньями бюджетной системы;

-  максимально возможное разграничение на постоянной (без ограничения сроком) основе видов доходов (полностью или частично) в качестве закрепленных доходов между бюджетами разных уровней;

-  сокращение дотационности и количества дотационных бюджетов за счет оптимизации встречных финансовых потоков и наращивания налогового потенциала на соответствующих территориях;

-  равенство прав в межбюджетных отношениях субъектов Федерации с федеральным центром и муниципальных образований с органами власти субъектов Федерации;

-  применение в межбюджетном регулировании для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований единых методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные и групповые особенности; обязательность компенсации недостающих средств при увеличении расходов бюджетов или снижении их доходов, явившихся следствием решений, принятых органами власти другого уровня;

-  недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, закрепленных на постоянной основе, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств; недопустимость изменения ранжировки территориальных образований по бюджетной обеспеченности в сопоставимых условиях при передаче им средств из вышестоящего бюджета в порядке межбюджетного регулирования; взаимная ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям; наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

-  относительная стабильность принятого к реализации механизма межбюджетных отношений;

-  ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений, простота расчетов.[22]

Сравнение действующего механизма межбюджетных отношений с указанными выше принципами – требованиями бюджетного федерализма к его построению – позволяет улучшить организацию этих отношений, а также обеспечить правильный выбор направлений дальнейшего их совершенствования.

Основными функциями межбюджетных отношений являются выравнивание бюджетной обеспеченности тех территориальных образований, где она меньше минимально необходимого уровня (обеспечивающего соблюдение конституционных и других государственных социальных гарантий на всей территории страны), и стимулирование наращивания налогового потенциала, своевременного и полного сбора платежей в бюджет на подведомственной территории, а также рационального и эффективного их расходования. Обе эти функции подлежат реализации в сочетании – как двуединый процесс. Поэтому, когда выравнивающая функция становится преобладающей, вступая в противоречие со стимулирующей функцией, требуется внесение корректив в действующий механизм межбюджетных отношений.[23]

В Бюджетный кодекс Российской Федерации Федеральным законом от 20.08.2004 №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»[24] были внесены поправки (вступившие в силу с 01.01.2005, в части местных бюджетов – с 01.01.2006), направленные на введение нового механизма регулирования межбюджетных отношений, в том числе механизма разграничения и распределения доходов между бюджетами.

Анализ изменений, внесенных в БК РФ, позволяет сделать вывод о том, что содержание разграничения и распределения доходов между бюджетами после принятия вышеуказанных поправок подлежит уточнению.

Исходя из вышеизложенного можно дать следующие определения разграничения и распределения доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Разграничение доходов означает законодательное закрепление федеральными органами государственной власти соответствующих видов доходов (полностью или частично) на постоянной основе за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Распределение доходов представляет собой передачу органами государственной власти и органами местного самоуправления доходов, закрепленных за бюджетами, в иные бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по нормативам отчислений, устанавливаемым на постоянной основе или на очередной финансовый год.

Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации с 01.01.2005 (в части местных налогов с 01.01.2006) согласно БК РФ характеризуется следующим:

-  федеральные налоги и сборы, а также налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений (при этом в городские бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга федеральные налоги и сборы, налоги, предусмотренные специальными налоговыми режимами, подлежат зачислению по нормативам, установленным для бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований);

-  региональные налоги полностью закрепляются за бюджетами субъектов РФ;

-  местные налоги полностью закрепляются за бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений, на территории которых они взимаются; за бюджетами муниципальных районов закрепляются местные налоги, взимаемые на межселенных территориях;

-  неналоговые доходы полностью или частично закрепляются за федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ, бюджетами муниципальных

районов, бюджетами городских округов и бюджетами городских и сельских поселений.

В соответствии с вышеизложенным разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации можно представить в виде (таблице 1.2.1). 

Таблица 1.2.1. Разграничение доходов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации[25]