Бюджетирование капитала в инвестиционном процессе Кыргызской Республики

Государственный сектор продолжает финансовое и институциональное обслуживание большинства стратегически важных секторов, включая и те, которые при иных условиях могли бы существовать автономно, являясь жизнеспособными с коммерческой точки зрения. При этом уровень собственных финансовых ресурсов государства остается явно недостаточным для того, чтобы оно могло финансировать в достаточном объеме выполнение своих основных функций. Более того, в среднесрочной перспективе предполагается даже сокращение свободных ресурсов (за вычетом обязательных расходов и платежей) республиканского бюджета. Таким образом, на настоящий момент государство уже не может позволить себе продолжать финансировать все проекты в каждом секторе экономики за счет недофинансирования капвложений в сектора, которые являются ключевыми для долговременного экономического роста. Этими факторами обусловлено то, что политика государственного инвестирования на данном этапе базируется на привлечении внешних ресурсов для размещения их в отраслях государственного сектора, требующих капиталовложений, подчас, не столько для обеспечения дальнейшего развития, сколько для обеспечения хотя бы удовлетворительного функционирования.

Стратегические направления и приоритеты ПГИ на сегодняшнем этапе реализуются в виде реальных инвестиционных проектов, осуществляемых Правительством при финансовой поддержке международных финансовых организаций и стран-доноров. ПГИ охватывает проекты развития объектов инфраструктуры, общественных услуг и учреждений государственного сектора, которые финансируются в рамках государственной бюджетной системы.

Эффективность ПГИ во многом определяется правильной расстановкой приоритетов отраслей, отраслевых подпрограмм и инвестиционных проектов для финансирования в рамках ПГИ. Ресурсы ПГИ должны быть в большей степени направлены на проекты, которые наиболее эффективны для снижения бедности и долгосрочного экономического роста. Значение процедур расстановки приоритетов тем более возрастает в условиях сужения ресурсных рамок ПГИ вследствие необходимости обслуживания внешнего долга.

Главный приоритет и цель ПГИ соответствует главной цели КОР и формулируется так: «Достичь политического и социального благополучия, экономического благосостояния народа Кыргызстана в условиях главенства принципов свобод, человеческого достоинства и равных возможностей каждого». Применявшаяся ранее простая отраслевая группировка приоритетов претерпела некоторые изменения. В целом, сохранившийся на уровне внутрисекторальных приоритетов набор подпрограмм ПГИ привязан теперь к новой структуре целей и задач, соответствующих новым концепциям развития.

ПГИ в силу специфики ее отраслевого охвата, соответствует направлениям воздействия практически на все ключевые сферы жизнедеятельности республики, определенные в КОР как базис развития потенциала для будущего развития. Эти сферы: государство и гражданское общество, экономика, базовая инфраструктура, человеческое развитие, безопасность развития, государственные институты, окружающая среда.

Поскольку ПГИ является составной частью как КОР, так и НССБ, определяющей набор первоочередных задач на ближайшую среднесрочную перспективу, выбор такого соответствия целей определен требованием  комплексности7.

Основные стратегические приоритеты ПГИ распределены по следующим направлениям:

1.   Преодоление бедности и  социальная защита.

2.  Устойчивый экономический  рост.

3.  Реформа управления государством.

4.  Улучшение экологической обстановки.

При этом они выделяются по уровням.

Приоритеты первого уровня являются отражением тех глобальных задач КОР, которые могут быть решены при помощи ПГИ. Они ориентированы по признаку достижения масштабных целей общего значения. На этом уровне приоритеты не классифицируются по секторальному или региональному признаку.

Приоритеты второго уровня представляют собой секторальный разрез приоритетов ПГП. Направления развития, рассматриваемые на этом уровне, группируют различные секторы экономики по признаку ожидаемого воздействия качественных изменений в таких секторах на достижение глобальных целей, определенных для приоритетов первого уровня. В настоящее время программирование государственных инвестиций базируется на секторальном (отраслевом) подходе к определению основных приоритетов развития.

Приоритеты третьего уровня – подпрограммы ПГИ – набор внутрисекторальных отраслевых приоритетов, отличающихся разной степенью значимости и уровнем требуемых затрат и усилий. Для подпрограмм ПГИ рассчитываются объемы задействованных и требуемых ресурсов, программируются цели и меры по их достижению.

Существует шесть категорий приоритетности подпрограмм ПГИ:

1. Категория А – высокоприоритетные перспективные подпрограммы, требующие изыскания источников финансирования.

2. Категория А 1 – высокоприоритетные реализуемые подпрограммы, ресурсные рамки которых содержат как финансирование действующих проектов, так и потребность в изыскании источников дополнительного финансирования.

3. Категория В – подпрограммы, требующие изыскания источников дополнительного финансирования, приоритетность которых достаточно высока, но предполагаемые размеры необходимых ресурсов не позволяют рассматривать их как приоритеты ближайших трех лет из-за ограниченных ресурсных рамок ПГИ.

4. Категория В 1 – реализуемые подпрограммы, для которых потребность в ресурсах еще существует, но не может быть восполнена в ближайшие годы из-за ограниченности ресурсов бюджета.

5. Категория С – реализуемые подпрограммы, завершение основных компонентов которых ожидается уже в среднесрочном периоде, потребность в ресурсах покрыта полностью и изыскание дополнительных источников финансирования не требуется.

6. Категория D – подпрограммы, реализация которых либо завершена, либо не имеет дальнейшего смысла из-за низкой приоритетности.

Приоритеты четвертого уровня представляют собой набор практических мероприятий, имеющих первоочередную необходимость для реализации той или иной подпрограммы.

Можно выделить следующие стратегически важные объекты инвестирования:

Реконструкция и развитие стратегически важных объектов инфраструктуры. Приоритетом здесь являются инфраструктурные проекты, осуществление которых обеспечит предприятиям и населению КР развитые внешние и внутренние транспортные коммуникации и стабильное эффективное снабжение энергией. Это, прежде всего, реконструкция и развитие автодорожного сообщения между регионами и другими странами, реконструкция, развитие инфраструктуры гражданской авиации, реконструкция и расширение мощности сетей электропередачи и электроэнергетики.

Перестройка и создание условий для развития аграрного сектора. Развитие аграрного сектора – это один из путей обеспечения экономической стабильности. Основные направления здесь: создание отлаженной системы финансирования сельского хозяйства, реконструкция и обеспечение нормального функционирования водного хозяйства, восстановление и развитие системы вспомогательных услуг и т. п.

Инвестиции в человеческий «капитал» страны. К этому направлению можно отнести инвестиции в сферы образования, здравоохранения и социальной защиты, призванные сохранить и приумножить гуманитарные ресурсы страны, которые являются важнейшей стратегической основой ее развития.

Инвестиции в сохранение и развитие среды обитания, включая населенные пункты и природную среду. Это, с одной стороны, капитальные вложения в инфраструктуру населенных пунктов, и в первую очередь, в коммунальное хозяйство, которые должны занимать все более важное место в ПГИ. С другой стороны, это улучшение экологической обстановки. При этом немалая роль в защите окружающей среды должна быть отведена инвестициям в водоснабжение, системы водоочистки и мероприятия по утилизации отходов.

Поддержка институциональных реформ для обеспечения экономического роста и развития. Области, в которых потребуются такие инвестиции, включают: управление отраслевыми программами и политикой, консультационные услуги в сфере предпринимательства, исследования и внедрение новых технологий в области сельского хозяйства, службы занятости и поддержка реформы государственного администрирования в целом.

В рамках выполнения Плана мероприятий и количественных целевых показателей по Программе МВФ по преодолению бедности и содействию экономическому росту (PRGF) на период до 31 мая 2002 г. Министерством финансов КР были проведены мероприятия по оценке воздействия проектов на экономический рост, экспортный потенциал и сокращение бедности и подготовки списка приоритетных проектов ПГИ. В целях определения приоритетности проектов ПГИ Распоряжением ПКР от 31 декабря 2001 г. №519-р были одобрены принципы и критерии определения приоритетности альтернативных капитальных вложений на основе их вероятного воздействия на экономический рост и сокращение бедности. Также в рамках данного распоряжения необходимо было в месячный срок внести на утверждение Госкомиссии КР по иностранным инвестициям и экономической помощи перечень приоритетных проектов ПГИ на 2002 г.

Определение приоритетности финансирования проектов является одним из инструментов управления государственными инвестициями, а именно финансовыми потоками в рамках ПГИ, имеет практическое применение при подготовке ежегодного бюджета развития и среднесрочной ПГИ на последующие три года.

В долгосрочном аспекте приоритеты ПГИ определяются стратегией КОР. Приоритетность инвестиционных проектов в среднесрочной перспективе определяется расстановкой категории приоритетов отраслевых подпрограмм ПГИ на 2002 – 2003 гг. Схема расстановки приоритетов ПГИ предназначена для решения задач краткосрочного планирования и управления проектами.

Данная схема позволяет в условиях ограниченности финансовых ресурсов концентрировать усилия на реализации высокоприоритетных проектов, завершение ряда проектов, а также улучшить деятельность менее приоритетных проектов, что позволит им занять более высокое место в списке приоритетности проектов. Например, улучшение деятельности отдела реализации проектов (ОРП) по выполнению работы и проведению тендеров по закупкам будет способствовать увеличению финансирования проектов. Также данная схема поможет выявить проблемы, которые можно будет решить посредством продления проекта в ходе переговорного процесса с донорами. Низкоприоритетные проекты могут быть реструктуризированы или заморожены.

В настоящее время согласно условиям МВФ по программе PRGF предусматривается сокращение объемов ПГИ с 6% к ВВП в 2001 г. до 3% в 2005 г. Это привело к ограничению объемов внешнего финансирования проектов ПГИ и, таким образом, к существующей ранее конкуренции проектов ПГИ за ограниченные ресурсы госбюджета для софинансирования проектов прибавился новый фактор – конкуренция проектов за возможность освоения объемов внешнего финансирования. Важным моментом является то, что предлагаемая схема определения приоритетов ПГИ основывается на оценке эффективности использования имеющихся ограниченных ресурсов. Главным условием при этом остается обеспечение достижения главных стратегических целей всей ПГИ, определенных в долгосрочной стратегии КОР8.

Предлагаемая схема основывается на учете влияния проектов ПГИ на экономический рост, экспортный потенциал и сокращение бедности, что позволяет сфокусироваться на проектах, оказывающих наибольшее влияние на данные факторы.

Проекты ПГИ реализуются в большинстве секторов экономики КР, и в каждом из секторов характеризуется специфическим воздействием на экономический рост, экспортный потенциал и сокращение бедности.

Набор секторов, выбранных в качестве приоритетных, включает в себя:

- Инфраструктура:  энергетика,  транспорт, телекоммуникации, городские и сельские системы водораспределения и очистки

- Развитие  частных предприятий: поддержка  и продвижение бизнеса и торговли, развитие банковского сектора

- Сельское  хозяйство и управление природными  ресурсами. Кредиты на реформирование  сельского хозяйства, реконструкцию ирригационных систем,  реализацию национального плана охраны окружающей среды

- Социальные  программы:  образование, здравоохранение, социальная защита

- Государственное  управление: поддержка реформирования  систем административного управления.

Проекты в области транспортной инфраструктуры в основном характеризуются следующими показателями:

• Экономия транспортных эксплуатационных расходов (транспортные проекты);
• Увеличение пассажирских и грузовых потоков (транспортные проекты);
• Экономия времени (транспортные проекты);
• Улучшение доступа к услугам общественного транспорта – количество введенных/реконструированных объектов, увеличение числа населения, получивших выгоды от проекта;
• Создание дополнительных рабочих мест.

Проекты в области энергетики:

• Улучшение доступа к услугам электро- и теплоснабжения – количество введенных/реконструированных объектов, увеличение числа населения, получивших выгоды от проекта;
• Повышение производительности;

Проекты в области развития частного сектора:

• Создание дополнительных рабочих мест;

• Создание новых производственных мощностей, в том числе экспортно-ориентированных производств;

• Повышение производительности;
• Влияние на процесс приватизации, создание бизнес-инфраструктуры.