Банковская система

Более полно и точно управление государственной собственностью можно определить как систему организационно-экономических отношений между различными субъектами (субъектами и менеджерами) по поводу организации воспроизводства и использования объектов государственной собственности посредством организационно-экономических функций, форм и методов с целью обеспечения реализации основополагающих социальных и экономических интересов общества и государства. Особенностью такого определения является комплексность – задействование одновременно целевого, воспроизводственного, системного и функционального подходов.

Так, при управлении государственной собственностью реализуется система функций, включающая прогнозирование, планирование, организацию, мотивацию, координацию, контроль и т.д. При этом могут быть использованы административные, экономические и другие методы. Следует также заметить, что общественные и государственные интересы могут совпадать и не совпадать. Государство нередко выражает интересы не всего общества, а в первую очередь крупного капитала, бюрократического аппарата и т.д.

Среди общих принципов управления государственной собственностью выделяются следующие.

1. Необходимость оценивать его результативность на основе критериев социальной и экономической эффективности. При первой затраты на управление соотносятся с благами, получаемыми обществом, при второй - с интегральным народнохозяйственным  эффектом. При этом используется целая система показателей.

2. Целеполагание – разработка дерева целей с выделением основной и приоритетных. Стратегической социальной целью является создание материальных условий для устойчивого воспроизводства благ, удовлетворяющих социальные потребности общества. Общая экономическая цель – обеспечение устойчивого развития государственного сектора экономики. При реализации принципа целевого подхода необходимо, чтобы:

•государство осознало объективно обусловленные цели, в том числе и применительно к каждому конкретному объекту (группе объектов), и зафиксировало их в нормативно-правовых актах;

•способы достижения целей определялись по отношению к каждому объекту собственности непосредственно привлекаемыми менеджерами и утверждались уполномоченным государственным органом, которые стимулируются и несут ответственность за достижение запланированного результата.

3. Прогрессивная мотивация. В этом плане важно разработать механизм материальной заинтересованности в зависимости от полученных результатов. Здесь используются научно обоснованная политика дивидендов, прогрессивная система оплаты труда, продвижение по служебной лестнице, система социального обеспечения, защиты и страхования и т.д. К чему приводит пренебрежение данным принципом, показывают результаты первых этапов приватизации. На мой взгляд, одним из факторов низкой социальной и экономической эффективности последней была неправильная мотивация – вместо того чтобы ориентировать приватизаторов на достижение поставленных целей, их поощряли за скорость приватизации.

4. Социальная и экономическая ответственность субъектов управления за устойчивость расширенного воспроизводства собственности и эффективность использования ее объектов. В настоящее время положение с экономической и социальной ответственностью ухудшилось. Потеряны административная и партийная ответственность. Государственная собственность разворовывается, переходит в руки коррумпированных чиновников и служащих, криминальных структур, вывозится за границу, уничтожается и т.д. А Государственный комитет по управлению имуществом (ныне Министерство имущественных отношений), управляя процессом приватизации, освобожден  от ответственности за ее социальную и экономическую эффективность. При этом деятельность данного органа финансируется за счет денежной выручки от приватизации.

Безусловно, субъекты управления государственной собственностью должны нести ответственность за ущерб, наносимый обществу и государству некомпетентными действиями, бездеятельностью, а тем более коррупцией и криминальными махинациями при управлении.

Концепция социальной и экономической ответственности должна быть реализована в системе законодательных актов прямого действия с включением в них не деклараций, а  детально разработанного  механизма ответственности. Ее важнейшие положения должны быть прежде  всего отражены в федеральном  законе “Об основах управления государственной собственностью”.

5. Комплексность и системность управления. Этот принцип находит свое выражение во взаимосвязи функций управления собственностью, общей цели управления, обеспечивающей направленность системы элементов управления; единстве действия органов представительной и исполнительной власти, всех управляющих структур и лиц; органичном сочетании экономических и административных методов управления; в использовании единых критериев оценки эффективности управления и т.д.

6. Непрерывная эволюционная  реорганизация. Она осуществляется с помощью таких методов управления государственной собственностью, как приватизация и деприватизация, национализация и денационализация, изменение форм государственного предпринимательства, децентрализация управления, его демократизация и т.д.

7. Обязательность качественного правового регулирования. Для этого необходимы разработка, принятие и совершенствование системы законодательных актов, создающих правовое обеспечение управлению.

8. Профессионализм. Реализация данного принципа предполагает конкурсную систему при привлечении субъектов управления и систему их подготовки и повышения квалификации, исключение коррупции при приеме и оценке уровня квалификации менеджеров.

Кроме общих принципов управления госсобственностью, присущих  сложившейся смешанной экономике, необходимо учитывать и специфические, отвечающие условиям переходного периода. К ним относятся: соответствие содержания и методов управления характеру реформ и в первую очередь обеспечению прогрессивных институциональных сдвигов в экономике РФ; направленность управления на преодоление системного кризиса экономики и осуществление ее реструктуризации; соответствие организационных звеньев управления задачам реализации промышленного, инвестиционного, инновационного и других направлений политики и т.д.

2.5. Отношения собственности и перспективы государственно-частного партнерства в России

Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным государственно-частное партнерство (ГЧП) стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности.

Среди специалистов нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к ГЧП. Широкая трактовка подразумевает под ГЧП конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т. д. В числе базовых признаков государственно-частных партнерств в узкой (экономической) трактовке можно назвать следующие:[19]

·   Сторонами ГЧП являются государство и частный бизнес.

·   Взаимодействие сторон закрепляется на официальной, юридической основе.

·   Взаимодействие сторон имеет равноправный характер.

·   ГЧП имеет чётко выраженную публичную, общественную направленность.

·   В процессе реализации проектов на основе ГЧП консолидируются, объединяются ресурсы и вклады сторон.

·   Финансовые риски и затраты, а также достигнутые результаты распределяются между сторонами в заранее определённых пропорциях.

В широком смысле к основным формам ГЧП в сфере экономики и государственного управления можно отнести любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса, государственные контракты, финансовую аренду (лизинг), государственно-частные предприятия, соглашения о разделе продукции, концессионные соглашения.

Как свидетельствует мировой опыт ГЧП, мера конкретного участия государства и частного бизнеса и условия их сочетания могут существенно различаться. Так, частный компонент в партнерствах может выступать в качестве одной из сторон контракта (чаще всего это контракты на поставку товаров и услуг для государственных нужд, на предоставление технической помощи, на управление), когда права собственности жестко разделены. К партнерствам с разделенными правами собственности относят также соглашения о разделе продукции и лизинговые (арендные) соглашения. В случае концессионных соглашений всех типов речь уже идет о частичной передаче некоторых правомочий собственности от государственного партнера частному (обычно правомочий пользования, владения и управления). Наконец, акционерное или долевое участие частного капитала в государственном предприятии (совместное предприятие) предполагает более высокий уровень интеграции капитала при реализации партнерских отношений[20].

Для лучшего понимания форм и методов государственно-частного партнерства важно, во-первых, определить, в чем заключается специфика именно ГЧП в рамках всей системы отношений бизнеса и власти; во-вторых, оценить, как в процессе передачи тех или иных правомочий от государства частному бизнесу изменяется в целом система отношений собственности, прежде всего с точки зрения установления границ между партнерством и приватизацией.

Модели и структура ГЧП разнообразны, но при этом существуют некоторые характерные черты, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Оно возникает как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая для достижения тех или иных целей и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон. Исходя из опыта стран с развитой рыночной экономикой, можно назвать следующие черты ГЧП, отличающие его проекты от других форм отношений государства и частного бизнеса:[21]

·          определенные, часто длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10 - 15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Проекты обычно создаются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры), который должен быть завершен к установленному сроку;

·          специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами, или же совместное инвестирование нескольких участников;

·          обязательное наличие конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит борьба между несколькими потенциальными участниками;

·          специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций общественных интересов и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг реализации проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, практическая реализация услуг потребителям;

·          разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.

Очевидно, обе стороны партнерства заинтересованы в успешном осуществлении проектов в целом. Проекты ГЧП облегчают выход на мировые рынки капиталов, стимулируют привлечение иностранных инвестиций в реальный сектор экономики. Особое значение ГЧП имеет для экономики регионов, где на его основе развиваются местные рынки капитала, товаров и услуг.

Каждый партнер вносит свой вклад в общий проект. Так, бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству. При этом обычно внедряются более эффективные методы работы, совершенствуются техника и технологии, возникают новые формы организации производства, создаются новые предприятия, в том числе с иностранным капиталом, налаживаются эффективные кооперационные связи с поставщиками и подрядчиками. На рынке труда, как правило, повышается спрос на высококвалифицированных и хорошо оплачиваемых работников.

Со своей стороны государство обеспечивает правомочия собственника, возможность предоставления налоговых и иных льгот, гарантий, а также материальных и финансовых ресурсов. В ГЧП оно получает возможность заняться исполнением своих основных функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. Так, по мере развития ГЧП в сфере инфраструктуры государство может постепенно смещать акценты в своей деятельности с конкретных проблем строительства и эксплуатации объектов на административно-контрольные функции. Неизбежные предпринимательские риски при этом перераспределяются в сторону бизнеса. Общественная же значимость ГЧП заключается в том, что в итоге выигрывает общество как потребитель более качественных услуг.

России еще предстоит пройти сложнейший путь экономической и правовой квалификации многочисленных форм государственно-частного партнерства. При этом важно юридически правильно оценить роль государства не только как главного регулятора, но и как представителя и защитника общественных интересов и потребностей, то есть того, что в европейской юридической традиции подразумевается под публичным правом, публичным интересом, публичной службой, публично-правовыми имущественными отношениями и публично-правовой собственностью.

Сам термин «государственно-частное партнерство» является переводом распространенного во всем мире термина «state-private partnership». Как видно, перевод буквально дословный. Следует отметить, что как в зарубежных странах, так и в России иногда используется термин «частно-государственное партнерство». Делается это для того, чтобы подчеркнуть приоритетную роль частного сектора в таких проектах. Однако более справедливым будет термин «государственно-частное партнерство», который четко определяет ведущую роль государства. Взаимодействие государства и частного сектора для решения общественно значимых задач имеет давнюю историю, в том числе и в России. Однако наиболее актуальным ГЧП стало в последние десятилетия. С одной стороны, усложнение социально-экономической жизни затрудняет выполнение государством общественно значимых функций. С другой стороны, бизнес заинтересован в новых объектах для инвестирования. ГЧП представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. ГЧП не отменят приватизацию. Безусловно, есть сферы, где частный бизнес может работать без государственного участия. Однако есть традиционные сферы государственной ответственности: оборона, социальная сфера, инфраструктура. С чисто рыночной позиции они непривлекательны и могут исчезнуть, если их активы передать в частные руки. К тому же государство не может полностью передать их в собственность. Поэтому на практике совершенно логично возникает так называемая «полуприватизация», с которой часто отождествляют ГЧП. Это дает основание рассматривать ГЧП в качестве промежуточной формы между государственной и частной собственностью, а также как своеобразную управленческую альтернативу приватизации. На основании вышесказанного можно определить государственно-частное партнерство как институциональный и организационный союз между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов и программ в приоритетных отраслях промышленности и научно-исследовательской сфере[24].