Антимонопольное регулирование: отечественный и зарубежный опыт

• увеличивается с ростом концентрации производства;
• увеличивается с ростом вертикальной интеграции;
• снижается с усилением конкуренции./30,с.101/

1.5. Понятие естественных монополий  и воздействие их на реформируемую  экономику России

Как известно, наиболее эффективной  организацией экономики, многими крупными учёными и политиками признаётся конкурентный рынок. Однако в си-лу большого числа разнородных социально-экономических  факторов совершен-ная конкуренция  не является естественным состоянием рынков. Более того, функ-ционирование ряда отраслей общественного производства на конкурентной осно-ве невозможно или неэффективно, то есть естественной для них становится высо-кая степень монополизации. Классическими примерами естественных монополий на федеральном уровне являются передача электроэнергии, нефти и газа, желез-нодорожные перевозки, а также отдельные подотрасли связи, а на региональном уровне – коммунальные услуги, включая теплоснабжение, канализацию, водосна-бжение и т.д. Следует заметить, что во многих странах в последние годы сфера и масштабы государственного регулирования существенно сократились как в связи с технологическими нововведениями, так и в результате появления новых подходов к формированию и регулированию соответствующих рынков.

Естественная монополия в промышленном производстве представляет со-бой случай, когда для общества в целом  монополистическая организация  произ-водства и реализации продукции  экономически более предпочтительна, чем создание конкурирующих между  собой предприятий.

Отличительная черта таких отраслей – использование сетевых структур (трубопроводный транспорт, системы  водоснабжения, линии электропередачи, железнодорожные пути и т.д.). Подобная организация производства требует  боль-ших капитальных вложений, недоступны для мелких и средних инвесторов, и пре-дусматривает значительные постоянные издержки. Поэтому необходимым усло-вием их существования является возможность экономии на масштабах, достиже-ние таких объёмов производства, при которых происходит достаточное снижение удельных издержек на единицу продукции. Кроме того, активы воплощённые в проложенных железных дорогах, телефонных линиях связи, трубопроводах и т.п. исключительно специфичны, имеют ограниченные рамки применимости и не могут быть легко переориентированы на другие рынки. Это и определяет эффективность сосредоточения у единственного производителя.

В случае рынка электро- и теплоэнергии это подразумевает, что энергосна-бжение потребителей обеспечивается с достаточной  степенью надёжности. В электроэнергетике высокая отдача от масштабов производства связана с высокой фондоёмкостью, уровнем концентрации мощностей и централизации управления технологическими процессами.

Россия не избежала негативного  воздействия отраслей – естественных мо-нополий в условиях рынка. В российской промышленности существуют 4000 предприятий-монополистов, их продукция составляет 7% от общего числа. Из них естественных монополий – 500/13,с.27/.

С общим сокращением производства в России спрос на продукцию и  услу-ги отраслей – естественных монополий, за исключением отраслей связи, постоян-но снижался. Эти отрасли являются чрезвычайно капиталоёмкими, значительная часть их издержек носит постоянный характер. В результате росла доля постоян-ных издержек в цене единицы продукции. Кроме того, до последнего времени субъекты естественных монополий финансировали инвестиции в значительной мере за счёт внутренних источников (инвестиционные и стабилизационные фонды, формируемые за счёт себестоимости и прибыли), что определило чрезмерную нагрузку на тарифы.

Практически во всех отраслях сохранялось  перекрёстное субсидирование одних  групп потребителей за счёт других. Низкие тарифы для населения и  бюд-жетных организаций субсидировались  за счёт промышленных и коммерческих потребителей. Например, на железнодорожном транспорте убытки по пассажир-ским перевозкам покрываются за счёт грузовых тарифов.

В 1993-1996гг. отраслевые цены российских естественных монополий рос-ли более  быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Они приблизи-лись к  уровню мировых, а в некоторых случаях (например, международные теле-фонные тарифы) превзошли их. Потребители стали оказывать давление на прави-тельство вплоть до выдвижения требования замораживания цен.

Первый проект Закона «О естественных монополиях» был подготовлен со-трудниками Российского центра приватизации по поручению Государственного комитета по антимонопольной политике РФ в начале 1994 г. После этого проект дорабатывался российскими и зарубежными экспертами и согласовывался с отра-слевыми министерствами и компаниями (Минсвязи, МПС, Минтранс, Минатом, РАО «Газпром», РАО «ЕЭС России»…). Против выступили многие отраслевые министерства, однако ГКАП и Минэкономики удалось преодолеть их сопротивле-ние. Уже в августе правительство направило согласованный со всеми заинтересо-ванными министерствами проект Закона в Государственную думу/13,с.29/.

17 августа 1996г. Президент  подписал Закон. Это стало возможным благодаря широкой летней кампании, которую развернули средства массовой информации против злоупотреблений, допускаемых естественными монополиями. Особое внимание обращалось на финансовые показатели газовой промышленности, возможность улучшить состояние госбюджета в результате увеличения налогообложения РАО «Газпром» и отмены привилегий по формированию внебюджетного фонда.

В первой половине 1996 г. в  отраслях - естественных монополиях (электро-энергетика, газовая промышленность, нефтепроводный транспорт, железнодорож-ный транспорт, отрасли связи) рост цен несколько замедлился по сравнению с предшествующими годами реформы. Принято правительственное постановление, запрещающее отключение потребителей энергоресурсов до середины мая 1996 г. Кроме того, под давлением МВФ постановлением правительства от 21 марта 1996 года были ликвидированы внебюджетные фонды в отраслях ТЭК и от 1 апреля – стабилизационный фонд РАО «Газпром», тем самым «Газпром» был лишен основных налоговых льгот/34/.

Далее был предпринят ряд мер по жесткому ограничению роста цен естес-твенных монополий. Так Указом Президента от 17 октября 1996 г. цены на элект-роэнергию, отпускаемую с оптового рынка, были снижены на 10 %. Постановле-нием Правительства от 3 апреля 1997 г. из состава себестоимости производства энергии были исключены целевые инвестиционные фонды/34/.

Однако жестокое сдерживание ростов тарифов, по мнению отраслевых специалистов, привело к резкому ухудшению финансового состояния отраслей  естественных монополий. При этом в условиях закрытости финансовой информа-ции без проведения независимого аудита соответствующих предприятий трудно поддержать или опровергнуть такие выводы. Так или иначе, в ряде случаев уже сами естественные монополии нуждаются в защите от необоснованного давления (со стороны определенных политических сил), которое приводит к подрыву фина-нсовой устойчивости этих жизненно необходимых для государства отраслей.

Глава 2. Антимонопольная политика

2.1. Становление антимонопольной  политики в России

Антимонопольная политика имеет несколько основных направлений:

1. Стимулирование предпринимательства
2. Развитие конкурентных начал
3. Организационно-правовое обеспечение антимонопольной политики.

Антимонопольная политика  в России проводится в общем русле проводи-мых  экономических преобразований. Развитее российской экономики в 90-х годах  объективно сопровождалось формированием  конкурентной среды на товарных и финансовых рынках. Ключевым фактором общеэкономического характера явился бурный рост  частного (негосударственного) сектора экономики, как в ходе при-ватизационных процессов, так и в результате создания новых частных предприя-тий. Становление отношений частной собственности, самостоятельность предпри-нимателей в принятии экономических решений с целью достижения максималь-ной прибыли обусловило востребованность рыночных механизмов, основным из которых является конкуренция.

На  первом этапе экономических реформ  Советом Министров СССР        16 августа 1990 года было принято постановление № 835 «О мерах по демонополизации народного хозяйства».

22 марта 1991 года был принят  Закон РСФСР «О конкуренции  и ограниче-нии монополистической  деятельности на товарных рынках»/1,с.10-15/ (далее Закон «О конкуренции…») – основополагающий акт, определивший цели конку-рентной политики, установивший статус и полномочия антимонопольных органов, вводящих жёсткие санкции за нарушение антимонопольного законода-тельства. Названный закон с изменениями и дополнениями действует и сегодня.

В этом  Законе в наиболее концентрированном  виде были определены основные задачи государственной конкурентной политики, среди которых можно назвать:

• содействие формированию рыночных отношений на основе развития конкуренции и предпринимательства;
• предупреждение, ограничение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;
• государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства.

Важным этапом явилось формирование конституционных основ конкуре-нтного права. Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голо-сованием 12 декабря 1993 года, гарантировала единство экономического прост-ранства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддерж-ку конкуренции, свободу экономической деятельности.

Последующим этапом в  развитии конкурентного права стала  разработка и принятие нового гражданского законодательства. Статьёй 10 Гражданского кодекса Российской Федерации не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

С 1991 года было введено  большое количество объективно необходимых  законов, составивших организационно-правовую базу для  регулирования моно-полий. К примеру, законы "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" от 3 июля 1991 г., "О поставках продук-ции для федеральных государственных нужд" от 13 декабря 1994 г., "О финансо-во-промышленных группах" от 30 ноября 1995 г./9/, "О естественных монополи-ях" от 17 августа 1995 г., "Об акционерных обществах" от 26 декабря 1995 г., "О некоммерческих организациях" от 12 января 1996 г./8/, "О рекламе" от 18 июля 1995 г./6/, "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли" от 14 апреля 1998г./3/ и другие, а также нормативно-правовые акты Президента РФ и правительства.

Реализация конкурентной политики невозможна без формирования целос-тной системы антимонопольных органов в федеральном центре и в регионах.

В этих целях было образовано Министерство РФ по антимонопольной по-литике и  поддержке предпринимательства (МАП) – сейчас Федеральная антимо-нопольная  служба (ФАС), –  которому предоставлено  право применять Закон РФ «О конкуренции…» (в действующей редакции 2002г.) в тех случаях, когда дейст-вия и соглашения, совершаемые за пределами территории РФ, приводят или мо-гут привести к ограничению конкуренции или влекут за собой др. отрицательные последствия на отечественных рынках. Кроме того, в соответствии со статьёй 12 (пункт 11) Закона МАП России в установленном порядке даёт заключение о нали-чии или об отсутствии ограничения конкуренции на товарном рынке при введе-нии, изменении и прекращении действия таможенных тарифов, и о введении нетарифных мер (Всего в 2003г. по вопросам изменения пошлин было принято свыше 30 постановлений Правительства РФ, в которых полностью или частично учтена позиция МАП России.)/12,с.57/. 

В последние годы в  российской экономике значительно усилились про-цессы экономической концентрации, перераспределения сфер влияния на товар-ных и финансовых рынках между группами хозяйствующих субъектов, выразив-шееся в приобретении контроля одними хозяйствующими  субъектами над други-ми, разделу рынка по территориальному принципу по объему продаж или заку-пок, ограничению доступа на рынок, отказу от заключения договоров с определенными продавцами и покупателями и т. д. В этой связи значительно обостряется проблема оценки положительного эффекта и негативных последствий  масштабной экономической концентрации.

Основной мерой, предусмотренной  антимонопольным законодательством, направленной на недопущение возникновения  или усиления доминирующего положения  хозяйствующих субъектов, является рассмотрение ходатайств и уведомлений  юридических и физических лиц, связанных с процессами концентрации рыночной власти, предусмотренных статьями 17 и 18 Закона «О конкуренции…»/1,с.10-15/.

В 2000 – 2003гг. антимонопольная политика отходит от преимущественно ценового регулирования и начинает осуществлять мониторинг общего состояния дел на рынке. Начиная с 2000г. особое место в антимонопольной политике России занимают меры, направленные на пресечение антиконкурентных действий государственных органов. В конкурентное законодательство России включены специальные главы, посвящённые действиям органов исполнительной власти федерального, регионального и местного уровней, которые могут ограничивать конкуренцию на товарных и финансовых рынках (Например, раздел 2 закона «О конкуренции…»)./15, с. 128/