Совершенствования законодательства о техническом регулировании

1.2 Технический регламент закона «О техническом регулировании»

Технический регламент (на основании российского законодательства о техническом регулировании) - это документ, который устанавливает обязательные требования к продукции, работам, услугам и процессам. Техническим регламентом может называться документ, принятый по специальной процедуре и устроенный особым образом. Принятие технических регламентов подразумевает, что министерства и ведомства не могут устанавливать обязательные требования в этой сфере: "Федеральные органы исполнительной власти вправе издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера, за исключением случаев, установленных статьей 5 настоящего Федерального закона" (статья 5 относится к оборонной продукции). Что касается международных договоров, то технический регламент не может быть принят международным договором, заключенным на уровне министерств, ведомств или субъектов федерации. Такой договор должен быть ратифицирован Российским парламентом на федеральном уровне.

Процедура принятия технических регламентов федеральными законами является основной. Российской Федерации имеет право издать постановление о техническом регламенте до вступления в силу соответствующего федерального закона. При этом порядок принятия такого постановления должен полностью соответствовать требованиям Закона "О техническом регулировании". Правом издать указ о техническом регламенте, не придерживаясь процедуры, предусмотренной в Законе, обладает Президент Российской Федерации. Однако такой указ может быть издан в исключительных случаях, при возникновении обстоятельств, приводящих к непосредственной угрозе жизни и здоровью граждан, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений.

Обязательные требования к объектам технического регулирования составляют основу технического регламента. Обязательно указано, что это должны быть требования, обеспечивающие:

- безопасность жизни и здоровья граждан;

- безопасность имущества физических и юридических лиц, государственного и муниципального имущества;

- охраны окружающей среды; охраны жизни и здоровья животных и растений;

предупреждение действий, вводящих в заблуждение потребителей. того, эти требования перечислены в пункте 1 статьи 7 Закона "О техническом регулировании" закрытым списком (кроме всего ниже перечисленного, в список не может быть добавлено ничего).

Содержание и применение технических регламентов 1. Технические регламенты с учетом степени риска причинения вреда устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие:

безопасность излучений;

биологическую безопасность;

взрывобезопасность;

механическую безопасность;

пожарную безопасность;

промышленную безопасность;

термическую безопасность;

химическую безопасность;

электрическую безопасность;

ядерную и радиационную безопасность;

электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;

единство измерений"

В регламенте должен содержаться полный перечень продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, в отношении которых устанавливаются его требования. Не имеют необходимости в обязательном внесении список: не включенные в технические регламенты требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

На переходный период в систему технического законодательства также входят оставшиеся обязательными до принятия соответствующих технических регламентов те требования ранее принятых нормативных документов (ГОСТов, СанПиНов, СНиПов и пр.), которые соответствуют целям технического регулирования, как это определено переходными положениями Закона, а именно исключительно требования по безопасности (ст. 46). Также на переходный период входят федеральные законы и акты Правительства в сфере технического регулирования, полностью или частично сохраняющие свою силу в соответствии с временными исключениями или переходными положениями Закона.

Можно выделить следующие ограничения сферы технического регулирования в рамках системы технических регламентов, представляющиеся целесообразными, как минимум, на начальных этапах подготовки технического законодательства:

- техническими регламентами регулируются не любые виды безопасности, а лишь связанные с возможностью непосредственного причинения вреда либо самой продукцией, либо в процессе ее производства;

- техническими регламентами регулируются лишь те виды деятельности, к субъектам которых государством не могут быть предъявлены обязательные требования иначе, чем посредством технического законодательства;

- техническими регламентами регулируется исключительно сфера технической безопасности, но не безопасности вообще;

- техническими регламентами покрывается преимущественно сфера регулирования государством разного рода видов деятельности (ограничения прав граждан); но не сфера выполнения государственными органами функций по обеспечению безопасности граждан, национальной безопасности и т.п.

Базовым принципом новой системы технического регулирования является ограничение обязательных требований исключительно параметрами, обеспечивающими безопасность (но не потребительские достоинства, качество и т.п.).

ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА О ТЕХНИЧЕСКО РЕГУЛИРОВАНИИ

2. 1Риски, связанные с развитием системы технического регулирования

Любые институциональные изменения, а реформа технического регулирования – один из примеров институциональных изменений, сопряжены с издержками, которые обусловлены не только различиями в экономических интересах, но и существованием многочисленных эффектов, связанных с зависимостью от предшествующего развития, эффектами блокировки, обусловленными сопряженностью наборов правил, а также обеспечивающих их соблюдение механизмов; эффекты обучения, которые создают преимущества статус-кво. Ограниченная рациональность законодателя при существующих процедурах принятия решений не гарантирует от возникновения коллизий в институциональной среде, которые будут источником повышения трансакционных издержек и относительной величины рентных доходов.

Одним из основных факторов, определяющих состояние и характеристики конкуренции на том или ином товарном рынке, являются барьеры входа. Как показывают многочисленные исследования, не все барьеры входа оказывают неблагоприятное воздействие на эффективность использования ресурсов, если среда, в которой происходит экономический обмен, характеризуется неопределенностью, неравномерным (асимметричным) распределением информации между его основными участниками.

В принципе, законодательство о техническом регулировании может быть использовано для создания неравных условий конкуренции для различных групп бизнеса, в чем, прежде всего, может выражаться асимметричность распределительных последствий принимаемых законов. В частности, это возможно в секторах, в которых имеет значение идентификация продукции - наименование продукции оказывает воздействие на выбор  потребителей и, соответственно, на цену (масло/маргарин, шоколад/не шоколад и т.п.).

Для получения конкурентных преимуществ в рамках законодательства о техническом регулировании может быть использовано несколько стратегий:

- лоббирование принятия технических регламентов, создающих барьеры входа на рынок / вытесняющих с рынка часть конкурентов;

- разработка и принятие национальных стандартов;

- создание систем добровольной сертификации.

С точки зрения общественного интереса две последние схемы предпочтительнее, так как не сужают поле потребительского выбора и могут быть использованы максимально широким кругом участников рынка. Однако с точки зрения бизнеса может оказаться, что лоббирование технического регламента, создающего входные барьеры, окажется более выгодным хотя бы потому, что оно легально гарантирует вытеснение с рынка производителей, продукция которых не соответствует техническому регламенту. Тогда как разработка национального стандарта, а тем более создание и продвижение системы добровольной сертификации требует дополнительных издержек, связанных с формированием (или выявлением) у потребителей соответствующих предпочтений.

Возможность использования системы технического регулирования для создания входных барьеров может привести и еще к двум  неблагоприятным  последствиям: отраслевому и содержательному перекосам системы обязательных требований.

Соответственно, возникает риск, что реальным критерием для разработки технических регламентов станет не общественная необходимость установления обязательных требований к безопасности, а возможность использовать этот инструмент для ограничения конкуренции посредством создания барьеров входа.

Для снижения этого риска необходимы следующие меры:

1. Разработка и принятие программы разработки технических регламентов, позволяющей определить приоритетные сферы установления системы обязательных требований (как уже указывалось выше);

2. Технические регламенты, использование которых будет связано со значительными положительными внешними эффектами, но частные выгоды от которых не столь значительны, должны стать приоритетом в законодательной деятельности государства.

3. Обязательная оценка конкурентных последствий принятия технического регламента при проведении общей экспертизы проекта технического регламента. Возможно, при подготовке нормативных документов, определяющих порядок такой экспертизы со стороны Правительства, необходимо предусмотреть обязательную экспертизу со стороны федерального антимонопольного органа;

4. Последовательное соблюдение процедур публичного обсуждения и обязательный учет мнения компаний, действующих в определенной сфере, но не участвовавших в разработке проекта регламента.

"Старая" система при всей ее дороговизне и "тотальном" характере контроля не обеспечивала реальный контроль качества и безопасности. Как уже говорилось, нарушением считалось прежде все отсутствие сертификата, а не низкое качество товара, на который был выписан этот сертификат. Более того, сама система массового применения, в принципе, исключительных мер контроля, объективно оставляла только две возможности: либо формализацию и максимальное упрощение процедуры контроля (проверку наличия бумаг), либо остановку товарооборота. Переход к контролю по меньшему количеству позиций (и товарных групп, и параметров) возможно, позволит осуществлять контроль более тщательно.

Потенциально чрезвычайно сильной мерой обеспечения безопасности продукции является процедура отзыва. Пока остается открытым вопрос, насколько описанная в законе процедура удобна для правоприменения. Если система отзыва заработает, то опасность отзыва, с нашей точки зрения, будет более действенным стимулом для обеспечения безопасности, чем риск быть оштрафованным контролирующим органом. С другой стороны, как уже указывалось, формулировки закона позволяют применять процедуры отзыва не только к производителю, но и к продавцу. В результате возможна ситуация, что контролирующие органы предпочтут выдавать предписания и применять эту процедуру именно к продавцам, а не к производителям, особенно если производитель находится в другом регионе или обладает существенной переговорной силой.

Более существенный риск состоит в использовании аргументов "защиты интересов потребителей" для ужесточения системы требований и контроля. Этот аргумент использовался для публичного оправдания практически всех административных барьеров, в том числе Постановления №601. Однако при широкой распространенности идеи необходимости защиты интересов потребителей в России фактически отсутствует реальная статистика ущерба, наносимого потребителям вследствие поступления на рынок небезопасных товаров, в частности, статистика несчастных случаев, тогда как именно такая статистика служит основанием для введения обязательной сертификации в странах ЕС. Данные о снижении или повышении качества и безопасности товаров на рынке являются исключительно субъективной экспертной оценкой. В законе "О техническом регулировании" предусмотрено, что Правительство РФ должно организовать учет и анализ всех случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов (ст.7 п.12). Реализация этой меры позволит в среднесрочной перспективе сделать техническое регулирование эффективным инструментом обеспечения безопасности продукции, процессов производства и т.п.

Соответственно, в качестве основных мер для снижения этого риска предлагается:

1. Развитие правоприменительной практики по отзыву товаров, как по искам государственных контролирующих органов, так и по искам других заинтересованных субъектов (организаций потребителей и др.) с ориентацией на применение процедур отзыва к производителям или импортерам;

2. Создание национальной системы учета и анализа случаев причинения вреда вследствие нарушения требований технических регламентов. Накапливаемая в результате информация позволит более адекватно оценить риски возникновения ситуаций, не соответствующих ключевым условиям технически регламентов, что в свою очередь позволит произвести более тонкую настройку контрольно-проверочной деятельности на стороне государства.

2.2 Расчет годового экономического эффекта от организации поверки СИ электрических величин по группе ЭИТ (электроизмерительной техники)

В июле 2003 года вступил в действие Федеральный закон о техническом регулировании. Этот закон преследует цели существенного совершенствования правовых основ, установления обязательных требований к продукции, реформирования сферы стандартизации и государственного надзора и контроля.

Органы государственного метрологического контроля и надзора выведены из центра стандартизации и метрологии и преобразованы в межрегиональные территориальные управления по государственному надзору. Всего их по России семь.

Управления находятся в главных городах этих территорий, а в крупных городах этого региона определены отделы государственного надзора, руководители которых подчиняются руководителю МТУ, а начальники управлений – Ростехрегулированию.