Анализ российского антикоррупционного законодательства и предложение путей его совершенствования

Постановлением Правительства Свердловской области  
№ 1488-ПП принята Областная целевая программа «Безопасность жизнедеятельности населения Свердловской области» на 2011-2015 годы», куда в качестве подпрограммы вошел раздел «Противодействие коррупции в Свердловской области». Распоряжением Губернатора Свердловской области 03.11.2013 г. № 208-РГ утвержден План работы органов государственной власти Свердловской области по противодействию коррупции на 2014 год» (Приложение 2).

Таким образом, в Российской Федерации создана соответствующая потребностям времени и международным обязательствам правовая основа противодействия коррупции. Естественно, ее элементы требуют дальнейшего уточнения, а сама система должна постоянно развиваться и совершенствоваться не только на федеральном, но и на региональном уровне, в том числе с учетом международного опыта.

3 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ

 

3.1 ПРОБЛЕМЫ  И ПЕРСПЕКТИВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ  СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОГО  ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА НА ФЕДЕРАЛЬНОМ  УРОВНЕ

 

На сегодняшний день в России практикуется способ  организации  противодействия  коррупции, который выражается в распределении функций по противодействию  коррупции,  включая  ее профилактику, между  уже созданными  государственными  структурами,  без  координации  их  деятельности каким-либо  единым  постоянно  действующим  специальным антикоррупционным органом  или  должностным  лицом  с  соответствующими  полномочиями. 

Обязанность  по  организации  профилактики  коррупции  имеется  у  всех

государственных  и  муниципальных  органов,  их  деятельность  направляется

Президентом России в соответствующих национальных планах противодействия коррупции  и  иными  нормативными  правовыми  актами,  но  эффективность текущей  каждодневной  специализированной  антикоррупционной  работы  таких органов  целиком  и  полностью  зависит  от  наличия желания  у  их  руководителей реализовывать  соответствующие  правовые  нормы  на  практике. 

Общепринятая  методология  профилактических антикоррупционных  мер  хотя  и  построена  на  базе  действующего антикоррупционного законодательства, но, как показывает практика, нуждается в постоянном  совершенствовании  и  развитии  на  основе  анализа  конкретных достигаемых  результатов  и  сопоставления  их  с  поставленными  целями.  Это возможно  обеспечить,  если  каждая  антикоррупционная  мера  станет  предметом специально  организуемой  деятельности,  что  можно  обеспечить  лишь  при выделении  соответствующего  кадрового,  управленческого  и  финансового ресурса.

 

В дальнейшем следует предусмотреть кодификацию антикоррупционного законодательства, т.е. выбор из существующих антикоррупционных законов и других нормативных актов тех норм, которые есть сегодня, приняты, но существуют разбросанно, свод их в единый непротиворечивый кодекс – Антикоррупционный кодекс.

Совершенствование отдельных направлений антикоррупционного законодательства на сегодняшний день следует разделить на несколько основных вопросов.

1. В области административного законодательства требуется принятие ряда актов по модернизации структур государства, ведущих правоохранительную деятельность. Эти меры должны устанавливать систему, к которой не могла бы приспособиться к коррупции.

В Особенной части КоАП РФ необходимо предусмотреть отдельную главу антикоррупционной направленности, или соответствующие дополнения в главе «Административные правонарушения, посягающие на институты государственной власти». По делам о коррупции важно установить составы правонарушений юридических лиц, физических лиц, причастных к коррупционной деятельности (как уголовно-, так и административно-наказуемой), и особенности наказаний за совершение таких деяний в виде штрафов в повышенном размере при одновременной конфискации имущества, иные меры.

2. В области уголовного законодательства следует устранить пробелы в уголовном законодательстве:

- ввести уголовную ответственность за подкуп для должностных лиц иностранных государств и международных организаций;

- за незаконное обогащение, злоупотребление влиянием в корыстных целях, нецелевое расходование средств бюджета;

- за активный подкуп (предоставление материальных преимуществ) публичных лиц лицами, имеющими аналогичный статус;

- пассивный подкуп, связанный с обещаниями публичных должностных лиц принять незаконные материальные преимущества.

Требуется ужесточение уголовной ответственности за получение взятки государственным служащим.

По  данным Генеральной прокуратуры Российской Федерации из  19 млрд.руб. назначенных штрафов взыскано всего 19 млн.руб [38]. При  этом предусмотренный УК РФ механизм замены неисполненного уголовного наказания в виде штрафа на иное уголовное наказание оказался не способным стимулировать добровольное исполнение назначенного наказания.

Вне всякого сомнения, лицо, совершившее коррупционное преступление, должно отчетливо понимать, что оно лишится любой возможности в  дальнейшем замещать какие-либо государственные и  муниципальные должности, причем срок этот необходимо значительно увеличить, вплоть до  10-15  лет, лишено будет незаконно нажитого имущества и  доходов, обязано будет компенсировать ущерб, нанесенный бюджету и публичной собственности, а  правоохранительные органы получат возможность обратиться с иском к родственникам такого лица, на которых было оформлено незаконно приобретенное имущество и денежные средства.

3. Одним из  направлений антикорруционной политики является совершенствование системы государственного контроля и надзора. В течение 2013 года Правительство Российской Федерации утвердило более двадцати положений о порядке осуществления государственного контроля и  надзора в  различных сферах и  отраслях государственного управления, существенно повысив правовое обеспечение и единообразие при реализации соответствующих полномочий.

В  то  же время, федеральные органы исполнительной власти при  принятии ведомственных планов противодействия коррупции не  конкретизируют те меры, которые они будут предпринимать в  ходе совершенствования контрольно-надзорных и разрешительных функций, что значительно осложняет общественный контроль за их  эффективностью. Для  эффективного внедрения антикоррупционных стандартов следует применять следующие антикоррупционные меры:

- внедрение обязательной фото‑ и видеофиксации состояния объектов выездных контрольных проверок, аудиозаписи взаимодействия уполномоченного должностного лица и представителя юридического лица (индивидуального предпринимателя), в отношении которых проводится проверка;

- проведение периодических социологических опросов проверяемых лиц, иных заявителей о соблюдении должностными лицами установленных требований к проведению контрольных проверок, выдаче административных разрешений;

Органы государственной власти должны создать правовую базу для организации предоставления государственных и  муниципальных услуг по  принципу «одного окна» в  многофункциональных центрах.

4. Антикоррупционные планы и программы государственных корпораций, компаний, открытых акционерных обществ, учредителем которых является Российская Федерация, должны быть разработаны в соответствии с требованиями ст. 13.3 ФЗ «О противодействии коррупции» и обеспечивать:

- исполнение руководителями указанных организаций и иными работниками возлагаемых на них антикоррупционных обязанностей, запретов и ограничений;

-  проведение мониторинга с целью выявления функций с высоким риском коррупционных проявлений;

- формирование механизмов надлежащего контроля за соблюдением всеми работниками этических стандартов антикоррупционного поведения, ограничений, запретов и обязанностей антикоррупционного характера;

- внедрение механизмов информационной открытости при принятии решений с высоким риском коррупционных проявлений;

- соблюдение всеми должностными лицами обязанностей по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

5. В определенном совершенствовании нуждаются и процедуры исполнения отдельных антикоррупционных обязанностей лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, государственных и муниципальных служащих и иных должностных лиц. Так, например, процедура передачи ценных бумаг, акций (долей участия, паев в  уставных (складочных) капиталах организаций), в случае, если владение ими приводит или может привести к конфликту интересов (ст. 12.3 ФЗ «О противодействии коррупции» [6]) предполагает необходимость дополнительной регламентации следующих вопросов:

- введение обязанности должностных лиц при назначении на должность, при изменении должностных обязанностей и (или) при приобретении права собственности на ценные бумаги, акции, доли участия в течение строго определенного срока обратиться в комиссию по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов с заявлением рассмотреть вопрос о наличии или отсутствии возникновения или возможности возникновения конфликта интересов;

- введение строго определенного срока для принятия должностным лицом решения о передачи ценных бумаг в доверительное управление;

- введение запрета на передачу ценных бумаг, акций, долей участия в доверительное управление близким родственникам;

- введение обязанности должностных лиц, передавших ценные бумаги и иные имущественные права в доверительное управление, в течение строго определенного срока сообщить о данном факте представителю нанимателя.

званий, наград и иных знаков отличия иностранных государств.

Несмотря на то, что федеральный законодатель предоставил возможность органам государственной власти и органам местного самоуправления устанавливать для данных категорий лиц вводить дополнительные запреты, ограничения, обязательства и  правила служебного поведения (ст. 12.5 ФЗ «О противодействии коррупции» [6]), нормативных правовых актов, реализующих положения указанного нормативного предписания выявить не  удалось.

5. Особое значение имеет правовое регулирование специальной системы государственного контроля, основанного на двух принципиальных положениях:

- включении в основной механизм контрольной деятельности общественных, парламентских и иных внешних процедур;

- организационном выделении из системы правоохранительных органов службы, расследующей факты коррупции.

Требуется закрепить обязанность государственных правоохранительных органов, реагировать на факты коррупционной деятельности, упоминаемые СМИ, без какого-либо специального уведомления или заявления заинтересованных лиц.

6. Антикоррупционная политика в России должна рассматриваться в единстве федерального и регионального компонентов. Институт социологии РАН по результатам очередного исследования коррупции отмечает, что наиболее коррумпированными институтами россияне считают власть на местах (40,9 % опрошенных) и правоохранительные органы (33,8%) [27].

Причины такого положения Н.А. Колоколов усматривает в следующем: федеральные органы государственной власти не в состоянии охватить весь огромный и сложный сектор публичного управления, центр не оказывает помощь регионам в расследовании громких дел, к тому же коррупционные дела региональной и местной властей практически не регистрируются, одним словом, отсутствует единый фронт борьбы с организованной преступностью в сфере государственного управления [35, c.83].

Следует остановиться на некоторых приоритетах в проведении региональной и муниципальной антикоррупционной политики. Региональный аспект антикоррупционной политики, безусловно, основывается на общегосударственных стандартах, существующих в виде федерального законодательства. Самым важным стандартом выступает системность антикоррупционной политики.

Несмотря на принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе РФ», проблема коррупции неполитических чиновников в регионе не снята. На местном уровне действует ФЗ «О муниципальной службе в РФ» [8]. Этот закон не сопоставим по антикоррупционному потенциалу с Законом о гражданской службе, требует дополнения многими ценными нормами антикоррупционного характера, которые стали доступны на уровне регионов, но не являются «правилом» для системы местного самоуправления. Поэтому в качестве выхода из сложившейся ситуации предлагаем принять единый акт о службе в государственных и муниципальных организациях.

В борьбе с коррупционными проявлениями не использован потенциал реформы публичного сектора управления. Административную реформу следует развивать на региональном и местном уровне, сокращая избыточные функции, излишнюю административную опеку и усмотрение должностных лиц, совершенствуя содержание и инфраструктуру публичного управления.

Отдельные структуры гражданского общества, в частности, объединения предпринимателей, тоже могут при желании внести заметный вклад в дело эффективного осуществления антикоррупционной политики.

Таким образом, внимание ко всему спектру проблем региональной и муниципальной антикоррупционной политики позволит говорить о ее системности и последовательности, а в совокупности с общефедеральными мерами названные направления принесут ощутимые результаты в преодолении такого негативного фактора, обременяющего развитие государства, как коррупция.