Свободные экономические зоны: содержание, история развития, формы

Выдвижение концепции правового обеспечения СЭЗ также означает решение следующих проблем.

•              Статутная - последовательное и систематичное проведение работы по разграничению компетенции органов СЭЗ, имеющих властные, распорядительные, координационные полномочия; определение правового положения резидента СЭЗ; определение правовых основ взаимодействия субъектов СЭЗ с третьими юридическими и физическими лицами и государством.

•              Правоприменительная - создание на основе и во исполнение конституирующих государственных документов актов о правилах и нормах процедурного, процессуального характера, обеспечение разграничения компетенций различных субъектов СЭЗ, системная увязка полномочий органов (субъектов) СЭЗ, имеющих субординационные, властные и распорядительные полномочия; правовое обеспечение структуры органов СЭЗ.

•              Правоохранительная - создание правовых основ правоохранительной деятельности в СЭЗ (контролирующей, предупреждения и борьбы с преступностью, обеспечения экономической безопасности).

Очевидно, что без решения поставленных правовых задач невозможно достижение целей создания СЭЗ – скорее наоборот – взаимные претензии и упрёки субъектов и Федерального центра будут обострять и без того непростую обстановку внутри России, а экономическая преступность быстро «проглотит» «островки экономической свободы» .

Следующей проблемой «выживания» СЭЗ в России является проблема несовпадения декларируемых целей. Целей, реально преследуемых при их создании, их противоречия, как интересам регионов, так и Федерации в целом. Руководители регионов видят, как правило, в таких зонах лишь одну «сиюминутную» привлекательную сторону - перспективу получения льгот по полному или частичному освобождению от налогов. Многие полагают, что СЭЗ помогут им избавиться от проблем региона, решить которые сами они не в состоянии: плохого состояния инфраструктуры, развала производства, безработицы, тяжелой социальной обстановки, экологических проблем. И при этом не думают о том, кто же тогда в такую «свободную зону» придет со своим капиталом. Между тем, система предоставляемых свободной зоне льгот должна служить инструментом реализации имеющихся сравнительных преимуществ данной территории, а не механизмом компенсации имеющихся недостатков или отсутствующих здесь факторов развития. Кроме того, средства Федерального бюджета, вкладываемые в создание СЭЗ, в том числе и в виде различных льгот, фактически выделяются за счёт прочих регионов России, может быть, не менее нуждающихся в них в условиях затянувшегося системного кризиса в экономике.

Следует подчеркнуть также, что иностранные капиталы «перетекают» в СЭЗ не для «поднятия» экономики России, а ради получения сверхприбылей. При этом, чем более стабильна и развита страна, чем ниже производственные и финансовые риски, тем ниже норма прибыли, являющаяся привлекательной для инвестора. Обычно считается, что свободные экономические зоны способствуют прямым иностранным инвестициям относительно крупных и имеющих хорошую репутацию компаний. Однако, как свидетельствует мировой опыт, мощные транснациональные корпорации не очень нуждаются в привилегиях и возможностях свободных зон. Они могут успешно функционировать и в обычных условиях практически любой страны. И если условия какого-либо государства слишком неблагоприятны, то преимущества, предлагаемые свободными экономическими зонами, вряд ли заставят эти корпорации изменить их стратегию международного развития. В связи с этим возрастает опасность проникновения на территорию СЭЗ неблагонадёжных компаний из числа мировых аутсайдеров и криминализации бизнеса в зоне, что приведёт, если не к полному срыву, то к снижению качества исполнения поставленных задач.

Другой экономической проблемой СЭЗ явилось халатное расходование на местах и тех явно недостаточных средств, что выделяются Федеральным бюджетом под реализацию определённых программ, ставит под вопрос их реальное воплощение. Так, например, по информации, специалисты Счетной палаты, на основании постановления Госдумы России от 3 февраля 1999 г., в течение нескольких недель проверяла эффективность использования средств федерального бюджета, выделенных на развитие приоритетных инфраструктурных проектов на территории СЭЗ «Находка» в 1991-98 годах – то есть, фактически, за всю историю её существования. Документ об итогах проверки поступил в Приморье. В нем, в частности, отмечается, что на 1 января текущего года общая сумма долга Административного комитета (АК) СЭЗ «Находка» за использованные кредиты из федерального бюджета составляет 315 млн. руб. При этом основной долг - 59,7 млн. рублей, задолженность по уплате процентов - 124,1 млн. руб. и штрафы - 131,2 млн. руб. В уставной капитал 73 различных предприятий Административным комитетом было внесено 40,998 млн. руб., с учётом деноминации все эти цифры стоит разделить на 1000. Никаких доходов от этих вложений не поступало. Более того, по состоянию на 1 января 1999 г. 29 из этих предприятий уже прекратили свою деятельность, а 6 находятся в стадии ликвидации. При этом АК СЭЗ «Находка» вообще не имел право участвовать в создании этих предприятий. Как говорится в отчете Счетной палаты, «одним из наиболее характерных нарушений валютного законодательства является перевод АК СЭЗ «Находка» иностранной валюты в сумме 707 тыс. долл. на счета инофирм в оплату импортных контрактов, заключенных российскими фирмами, без лицензии (разрешения) Банка России, что противоречит требованиям Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле».

Кроме программно-целевых и финансовых, в ряду общих для всех СЭЗ социально-экономических проблем следует выделить:

• неразвитость инфраструктуры и промышленности;

• разрыв и перераспределение хозяйственных связей предприятий, отсутствие защиты отечественных товаропроизводителей на международном рынке со стороны государства;

• наличие на пути развития свободного предпринимательства препон бюрократического и криминального характера, в том числе коррупционированность чиновников;

• проблема уровня квалификации российских кадров, как рабочих, так и управленческих, проблема отсутствия опыта;

• одна из важнейших и определяющих проблем – проблема доверия к власти.

При перечислении социально-экономических проблем российских СЭЗ не следует забывать и о том, что у каждой зоны есть также собственные, индивидуальные, которые, впрочем, перекликаются как с общими для всех СЭЗ, так и с общегосударственными. Среди индивидуальных проблем можно отметить также дефицит энергоносителей в некоторых СЭЗ, недостаточность собственной сырьевой базы, экономические проблемы крупных градообразующих предприятий, неконкурентоспособность отечественных товаров в условиях беспошлинного импорта и многие другие.

Обозначенный спектр проблем, сопровождающих развитие и функционирование СЭЗ в России был бы неполным без упоминания об их геополитическом аспекте. Учитывая нестабильность политической обстановки, как внутри страны, так и за её пределами, есть основания для возведения таких проблем в число ведущих.

Среди таких проблем следует выделить проблему политической стабильности, преемственности политико-экономических решений, согласованность в действиях властей всех уровней. Многочисленные непоследовательные правовые решения по СЭЗ имели несомненную политическую подоплеку борьбы различных властных группировок, что не могло не сказаться отрицательно на развитии зон. Борьба за расширение региональных льгот в ущерб другим субъектам Федерации сказалась на росте сепаратистских настроений, нагнетании напряжённости в отношениях между центром и регионами.

Проблема использования идеи СЭЗ в интересах узких лоббистских групп, накопления за её счёт политического капитала некоторыми чиновниками на местах приводит к дискредитации в целом прогрессивного начинания. Дело в том, что в самом начале (еще на этапе существования СССР) замысел создания зон был использован руководством союзных республик в качестве инструмента политического противодействия союзному центру. В преддверии выборов российского президента раздача «зональных полномочий» была символом либерального отношения руководства РСФСР к регионам, а затем, с обретением Россией суверенитета, «выбивание» этих полномочий стало средством аналогичной борьбы, теперь уже - со стороны руководителей регионов по отношению к федеральным властям. И сегодня идея создания СЭЗ все еще остается средством политического давления регионов на правительство, хотя практические усилия по организации зон все более смещаются на местный уровень. Возможно, именно поэтому сенаторы отклонили столь необходимый Федеральный закон «О Свободных экономических зонах в РФ» - внесение полной ясности в этот вопрос лишило бы многих из них некоторых рычагов воздействия на центр.

Другой немаловажной проблемой является поддержание экономической безопасности государства и его интересов на должном уровне. Так и не став в современных условиях «экспортопроизводящими», свободные зоны в полной мере стали «экспортосырьевыми», то есть крупными, часто несанкционированными и неконтролируемыми экспортёрами стратегических сырьевых ресурсов и «не совсем законных» капиталов. В условиях топливного кризиса экспортная деятельность СЭЗ вызывает немало нареканий.

Результатом всех вышеописанных проблем – и правовых, и социально-экономических, и геополитических является то, что, функционирование СЭЗ в регионах не только не привело к ожидаемому экономическому прорыву, но и не вывело эти регионы в ряд регионов – доноров Федерального бюджета. Тем не менее процесс создания СЭЗ на региональном уровне не прекращается ни на один день.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведённое выше исследование позволяют сделать заключение, что и в условиях России создание СЭЗ может являться действенным орудием региональной политики, служить катализатором созидательных экономических процессов. Среди проблем различного характера, встающих на пути их создания и функционирования, нет действительно неразрешимых.

Временные неудачи функционирования СЭЗ следует рассматривать в контексте общих неудач экономических реформ, состоящих в игнорировании международного опыта, некомпетентности и безволии государственной власти. И выход из сложившейся ситуации видится, в первую очередь, в стабилизации политической ситуации  в стране, в смене экономических приоритетов. В конечном счете, главной целью государственной политики является повышение благосостояния народа, а следовательно, и построение концепций Свободных экономических зон должно быть подчинено в первую очередь этой цели.

Изучение мирового опыта показывает, что имеются существенные различия в динамике, формах, методах, а главное, эффективности функционирования СЭЗ в различных странах. В промышленно развитых странах СЭЗ ориентированы, прежде всего, на стимулирование предпринимательства в отсталых районах, развития экспортного производства и роста занятости как в самих СЭЗ, так и в прилегающих районах. В развивающихся странах создание СЭЗ имеет целью развитие экспортного производства в зонах-анклавах обычно слабосвязанных с экономикой страны. Результаты функционирования СЭЗ в развивающихся странах можно оценить как неоднозначные. Наибольший экономический эффект от СЭЗ был получен в тех развивающихся странах, которые отличались ситуацией общего экономического подъема (Китай). Здесь деятельность СЭЗ способствовала структурной перестройке и модернизации национальной экономики, превращению этих стран в крупных поставщиков на мировой рынок современной продукции.

Процесс создания СЭЗ – процесс, требующий тщательного продумывания всех составляющих СЭЗ. Разработка целей и задач должна быть всесторонней и всеобъемлющей, необходимо принимать во внимание множество факторов: экономическое положение страны, стабильность инвестиционного законодательства, стабильность налогового законодательства, внешнеторговые связи страны и прочее. Только в этом случае функционирование СЭЗ будет эффективным.

По средствам создания СЭЗ правительства стран пытаются решить те проблемы, которые собственными силами они решить не в состоянии. Для новых инвесторов создаются определенные условия, именно это условия и являются особенностями функционирования СЭЗ.

Изучение проблемы функционирования СЭЗ в России показало, что неудачи первого опыта их деятельности объясняются не только неблагоприятным инвестиционным климатом, но и такими причинами, как непродуманность организационной структуры управления и отсутствие жёсткого контроля за исполнением бюджетных субсидий и деятельностью хозяйствующих субъектов СЭЗ.

Несомненно, что эффективная реализация этой формы экономического взаимодействия с остальным миром может осуществляться при соблюдении следующих обязательных условий:

                  формирование на федеральном уровне четкой концепции в области СЭЗ, учитывающей как общегосударственные, так и региональные интересы;

                  разработка и принятие соответствующей законодательно-нормативной базы, регулирующей процесс создания и функционирования СЭЗ;

                  организация СЭЗ на ограниченной территории, исключающей нарушение принципа единого экономического пространства страны;

                  взаимная экономическая заинтересованность как местных, так и федеральных органов в создании свободных зон;

                  возможность (и готовность) федеральных органов направить значительные бюджетные средства для формирования инфраструктуры СЭЗ, с пониманием того, что реальный эффект для страны может быть получен только в перспективе;

                  создание на федеральном уровне специального органа управления, координирующего процессы создания СЭЗ и осуществляющего контроль за выполнением свободными зонами их обязательств по отношению к государству, включая использование средств, получаемых из федерального бюджета;

                  предоставление иностранным и российским инвесторам, действующим в СЭЗ, лучший условий для ведения хозяйственной деятельности чем те, которые они имеют за рубежом и на остальной территории Российской Федерации.