Способы регулирования деятельности естественных монополий

8) Неформальные методы. Неформальными следует считать те методы, которые основаны на реализации «неформальных правил», то есть действующих вне сферы официальных законов и контрактов. Применительно к изучаемой проблеме, это выражается в существовании неформальных методов неценового регулирования естественных монополий. Их действие принимает следующие формы:

- Административно – бюрократические (командно – административные) формы: субъективистское воздействие властных органов на политику естественных монополий, исходя из принципа целесообразности (политической, социальной или коррупционной);

- кадровые формы: расстановка на руководящие посты в компаниях - монополистах лиц, лояльных политически или персонально руководителям власти;

- реализация интересов определенных коммерческих структур (нередко в сговоре с представителями власти), что, в частности, принимает форму разной степени доступности фирм к инфраструктуре, особенно на региональном и местном уровнях;

- выполнение крупнейшими компаниями – естественными монополистами, играющими важную роль на мировых рынках, политических задач, которые затрагивают интересы страны в отношениях с другими странами.

Конкретные виды неформальных методов еще более разнообразны. Но главное состоит в том, что указанные методы занимают большое место в реальном регулировании естественных монополистов в России, хотя и не афишируются.

Стоит отметить, что при всей эффективности и практичности неценовых методов регулирования их использование должно осуществляться во взаимодействии с ценовыми методами регулирования, поскольку оба метода регулирования отражают целостную экономическую картину хозяйственной деятельности естественной монополии. Создание оптимальной экономической системы, адекватной специфике страны, способно сократить количество применяемых методов регулирования - как ценовых, так и неценовых.[9]

Государство не вправе использовать ценовое регулирование в рыночных отношениях, т.к. согласно ст. 424 ГК РФ исполнение договора оплачивается по цене, установленной соглашением сторон. И только в предусмотренных законом случаях применяются цены (тарифы, расценки, станки и т.п.), устанавливаемые или регулируемые уполномоченными на то государственными органами. Такое исключительное право и предоставлено органам регулирования естественных монополий. Этот метод логично вытекает непосредственно из понятия естественной монополии, существенный элемент которого - неэластичные цены на ее товары. Само ценовое регулирование осуществляется путем установления либо фиксированной цены, либо предельного уровня цен (тарифов), либо предельных коэффициентов изменения цен (тарифов) на товары, производимые (реализуемые) субъектом естественной монополии.

Возможность ценового регулирования установлена Федеральным законом "О естественных монополиях" В нем установлены два специфических метода (применение иных методов не допускается):

«Органы регулирования естественных монополии могут применять ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня».[17]

Как правило, используются заранее выбранные схемы установления цен:

1) Метод предельных издержек. Он  заключается в том, что государство  требует (и контролирует), чтобы устанавливаемая  монополистом цена равнялась его предельным издержкам. Тем самым обеспечивается эффективный с народнохозяйственной точки зрения объем производства и потребления продукции естественной монополии, что часто ведет к убыткам и необходимости субсидировать монополию за счет государственных средств.

2) Метод средних издержек состоит  в том, что вся прибыль монополиста, за исключением нормальной, изымается (то есть цена равна средним  издержкам). Этот метод может дать  результат, при котором будет  производиться слишком мало продукта по сравнению с необходимым для эффективного функционирования экономики в целом, и, с другой стороны, не создает заинтересованности в минимизации издержек: монополист заранее знает, что его расходы будут компенсированы.

3) Метод установления потолка цен обычно приводит к дефициту продукции.  

4) Перекрестное субсидирование  естественных монополий. Многие  страны с рыночной экономикой  в умеренной степени используют  этот метод, придерживаясь варианта  предельных издержек. Суть практики  перекрестного субсидирования состоит в том, что одни потребители продукции естественной монополии получают ее, но по более низким ценам за счет других, на которых фактически возлагается дополнительное бремя. В наиболее тяжком положении оказались промышленные предприятия, которые фактически субсидируют льготные тарифы для населения. Например, в газовой отрасли за счет установления более низких, чем экспортные, цен на газ для отечественных потребителей субсидируются железнодорожные пассажирские перевозки за счет более высоких тарифов на перевозку грузов, субсидируются внутренние перевозки железнодорожным транспортом за счет более высоких тарифов на экспортные перевозки. Существуют ценовые перекосы и в других отраслях, относящихся к естественным. Например, проводная телефонная связь, где потребители – физические лица, определенная часть которых (с низким уровнем дохода – пенсионеры и т. д.) субсидируется за счет более высоких тарифов для юридических лиц. В электроэнергетике перекрестное субсидирование упрощенно может быть представлено как ценовой перекос в виде более высоких тарифов на энергию (превышающих затраты энергосистемы (энергоснабжающей организации) по этой категории потребителей) для крупных энергоемких промышленных потребителей и установление более низких тарифов на энергию для населения, бюджета, сельского хозяйства. Недостатки подобной практики заключаются в существенном ограничении потенциала развития и конкурентоспособности российской промышленности; в противоречии экономической логике (себестоимость продукта естественных монополий для крупных оптовых покупателей ниже, чем для индивидуальных потребителей); возложении на естественные монополии несвойственных им функций социальной политики.

На взгляд Гаврилова А.И.,[6] ценовые регулирование и контроль в условиях российских естественных монополий имеют определенные недостатки:

• сложно оперативно корректировать цены с учетом изменений на рынке;
• организация и деятельность органа, регулирующего цены, сопряжены со значительными трудозатратами;
• интеграция искусственного механизма ценообразования сопровождается просчетами при определении ценовой базы независимо от того, какой метод расчета цен используется;
• регулирование цен заставляет фирму увеличивать затраты;
• контроль над ценами должен опираться на величину экономической прибыли, но на практике используют бухгалтерскую прибыль;
• ценовой контроль направлен на ограничение растущих и искусственное поддержание стагнирующих рынков;
• государственный ценовой мониторинг корреспондируется с контролем за вход и препятствует развитию конкуренции.

Действующее тарифное регулирование на услуги естественных монополий со стороны ФСТ часто подвергается критике. Сегодня тарифы устанавливаются в ноябре-декабре текущего года с января регулируемого периода на основании отчетных показателей расходов субъекта регулирования за полный отчетный (базовый) предшествующий год и ожидаемых (неполных) показателей текущего года. 
Расходы в тарифах субъектов закладываются с учетом ожидаемых (по данным предшествующих лет) показателей инфляции на конец регулируемого периода. В результате уже в начале года устанавливается завышенный тариф по ожидаемым расходам на конец регулируемого года. Это в свою очередь провоцирует уже в начале года рост стоимости товаров и услуг в нерегулируемых секторах экономики, доля которых в ВВП составляет около 35–40%.

По оценке Овсейчук В., Кутового Г.,[8]  субъекты отраслей регулируемых естественных монополий, с учетом мультипликативного эффекта их влияния на другие отрасли экономики, вносят в совокупный показатель инфляции потребительских цен (ИПЦ) не менее 60–70%, поэтому уже в начале регулируемого периода по факту установления тарифов (цен) субъектов естественных монополий в экономике в целом непрерывно раскручивается спираль инфляции. По данным Росстата, ИПЦ на все товары и услуги изменялась от 20,2% в 2002 г. до 8,8% по отчету 2009 г., т.е. в среднем за 10 лет – по 13,1%. В сентябре 2010г. индекс потребительских цен составил 100,8%, в том числе на продовольственные товары - 101,6%, непродовольственные товары - 100,6%, услуги - 100,0%. [19] Авторы делают вывод, что если в отраслях естественных монополий приостановить рост цен в 2011–2012 гг., то за это время ИПЦ может снизиться до 4–5%.

В России уже есть подобный опыт: в период кризиса 1998 г. цены и тарифы на товары (услуги) естественных монополий были заморожены, что помогло, по мнению экономистов, многим отечественным предприятиям быстрее поправить свое финансовое положение. С началом нынешнего экономического кризиса по аналогичному пути пошли европейские страны. В некоторых из них тарифы даже снижаются. К примеру, итальянские поставщики энергоресурсов за период с 1  октября по 17 декабря 2008 г. уменьшили стоимость электроэнергии для своих потребителей на 14% . Перманентная индексация цен (тарифов) на товары (услуги) под прогнозируемые уровни инфляции полностью блокировала работу естественных монополий по снижению производственных издержек и позволила им накопить некоторый потенциал в этой области: по экспертной оценке, только в электроэнергетике этот резерв за последние 5 лет составляет около 1 трлн рублей (более 30 млрд долларов США).[3, 248] Что касается России, целесообразно было бы рассмотреть информацию, опубликованную сравнительно недавно. А именно на Совещании ФСТ России, посвященному итогам работы органов государственного регулирования в 2010 году и основным задачам на 2011 и 2012 годы. Совещание прошло в Москве 7-8 апреля 2011 г. Руководитель ФСТ России С.Г. Новиков затронул такие сферы как: Электроэнергетика, Газовая отрасль, Коммунальный комплекс и Транспорт.

Электроэнергетика   

Ограничение роста цены на электроэнергию в 2011г.

1. Не применение индексации цен на мощность, определенных по итогам конкурентного отбора мощности, и максимальной цены на мощность («price cap»).  Эффект 11,25 млрд. руб., снижение стоимости 0,71%
2. Пересмотр принятых тарифных решений по субъектам Российской Федерации в части тарифов (надбавок) территориальных сетевых организаций и гарантирующих поставщиков с обеспечением их роста не выше 15% от аналогичных показателей 2010г.  Эффект 48-50 млрд. руб., снижение стоимости около 3%
3. В отношении ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы» с 1 апреля 2011 года скорректировать по годам параметры изменения необходимой валовой выручки в целях сглаживания тарифов, обеспечив снижение необходимой валовой выручки компании на сумму до 5 млрд. руб., снижение стоимости  0,27%
4. Снижение целевых инвестиционных средств АЭС и ГЭС, учитываемых в составляющей цены на мощность на 2011 год, до 15 млрд. рублей, снижение стоимости  0,93 %
5. Пересмотр цены на мощность «вынужденных»  для поставщиков 1 ценовой зоны и 2 ценовой зоны оптового рынка. Эффект 8 - 9 млрд. руб., снижение стоимости 0,64 %

Регулирование на 2012 год – основные моменты

1. Соблюдение стандартного графика и процедур регулирования на 2012г.
2. Целевая модель розничного рынка электроэнергии, правила оптового рынка, изменения в основы ценообразования.
3. Раскрытие информации участниками рынка и регулируемыми организациями.
4. Система мониторинга оптового и розничного рынков электроэнергии (федеральный и региональный сегменты мониторинга).Планы и программы развития территорий – соответствующие инвестиционные программы. Модернизация долгосрочного регулирования.

Газовая отрасль

Принципы регулирования оптовых цен на газ на среднесрочную перспективу

• С 2011 года оптовые цены на газ определяются по формуле цены
• Формула цены не распространяется на население
• Формульное ценообразование ограничивается системами газоснабжения, в рамках которых осуществляются поставки газа на экспорт
• В 2013-2014 годах ежеквартальный перерасчет цен по формуле цены
• Установление коридора, в рамках которого возможно изменение цен, определяемых по формуле цены 
  (параметры коридора определены Правительством Российской Федерации)

Коммунальный комплекс :  Долгосрочное регулирование