Способы регулирования деятельности естественных монополий

Государственное регулирование означает приоритетность интересов государства в экономической политике данных обществ, включая вопросы сбыта, ценообразования, расчетных отношений, экспортной политики. Очевидно, что государственные интересы следует понимать шире, чем интересы федерального центра: поскольку деятельность естественных монополий прямо и непосредственно затрагивает состояние экономик всех регионов России, постольку интересы субъектов Российской Федерации должны находить свое отражение в политике субъектов естественных монополий. Наконец, государственное регулирование и контроль  деятельности естественных монополий предполагают выражение интересов государства и общества внутри самих естественных монополий. Это предполагает, с одной стороны, установление контроля закона за деятельностью естественных монополий, дабы не допустить действий исполнительной власти, по Конституции управляющей федеральной собственностью, в интересах самой исполнительной власти и ее отдельных представителей. О возможности таких действий свидетельствует опыт проведения приватизации в России. [1, 396 ]

В который раз Россия сталкивается с проблемой отставания законодательного процесса от процессов и потребностей хозяйственного развития. В условиях отсутствия базового закона, регулирующего деятельность акционерных обществ со значительной долей государства в отраслях естественных монополий, значительной долей государства, для решения необходимых и неотложных, отмеченных выше проблем. Законодательный процесс стал развиваться по пути принятия частичных законов и внесения изменений и дополнений в уже действующие законодательные акты. Наиболее “продвинутым” обществом с точки зрения законодательного обеспечения стало РАО “ЕЭС России”.[12, 339-345]

С этой целью был разработан и принят федеральный закон “Об особенностях распоряжения акциями Российского акционерного общества энергетики и электрификации РАО ЕЭС России и акциями других акционерных обществ электроэнергетики, находящихся в Федеральной собственности”. Этот закон был принят через преодоление вета Президента, что отражает высокий накал противоречий различных интересов вокруг проблем, решаемых этим законодательным актом.

1. Прежде всего, закон устанавливает, что контрольный пакет РАО  “ЕЭС России” и других акционерных  обществ электроэнергетики должен  находиться у государства, то есть доля акций государства (федеральный пакет) в акционерном капитале РАО “ЕЭС России” и других обществ электроэнергетики должна составлять 51% .

2. Закон разрешает противоречие  между федеральным характером  контрольного пакета акций РАО “ЕЭС России” и необходимостью учета интересов субъектов Российской Федерации в деятельности данного общества через передачу 33 процентов голосов по акциям РАО, находящимся в федеральной собственности, субъектам Российской Федерации пропорционально потребляемой электроэнергии.

3. Закон вводит ограничения (до 25 %) на объем акций РАО “ЕЭС  России”, который может находиться  в собственности иностранных  институтов, юридических, физических  и аффинированных российских  юридических лиц.

Нельзя не видеть несовершенство данного закона, которое “тянет” за собой необходимость внесения изменений и дополнений в целую серию законодательных актов и самого закона.

Однако, несмотря на это, естественные монополии продолжают оставаться значимым сегментом в экономике России. Их влияние на экономику страны очень велико, поскольку:  1-естественные монополии - это «затратообразующие» отрасли, поэтому уровень цен и тарифов на их продукцию (услуги) оказывает влияние на общий уровень цен и инфляции, в определенной степени и негативное. Руководитель Института проблем глобализации, доктор экономических наук Михаил Делягин считает, что инфляционные процессы в России — плата за аппетиты естественных монополий.[7]; 2- естественные монополии являются бюджетообразующими. «На долю крупнейших компаний (ОАО "Газпром", ОАО «РЖД»), по оценкам Института комплексных стратегических исследований (ИКСИ), приходится 13,5% ВВП, в федеральный бюджет только нефтегазовый комплекс направляет 45% всей его доходной части» [15,94]; 3- основные отрасли естественных монополий играют роль главного структурного компонента экономики. К примеру  электроэнергетика, которая создает условия для развития других отраслей экономики; 4- практически весь объем продукции и услуг естественных монополий (за исключением газовой отрасли, где доля экспорта в добыче - более 30%) потребляется на внутреннем рынке и являются одним из основных факторов, определяющих издержки предприятий; 5- естественные монополии относят к наиболее устойчивым отраслям экономики; 6- на долю естественных монополий приходится более трети общего объема инвестиций в экономику России. Положение в этой сфере во многом предопределяет инвестиционный климат в целом по стране. В ближайшей перспективе естественным монополиям придется все больше привлекать средств из внешних источников. «Если сейчас доля рыночных источников финансирования капвложений не превышает 5 - 10 %, то вскоре она может составить 30 и более процентов».[ 15,94]

 

Также важно отметить слова Андреева Т.:«В целом, вклад системы естественных монополий в валовой внутренний продукт страны очень значителен: около 17%. По оценке Минэкономразвития России, на электроэнергетику приходится около 4,5% объема ВВП, газовую промышленность - примерно 5%, железнодорожный и трубопроводный транспорт - около 6%, связь - почти 1,5 %. В то же время вклад системы естественных монополий в рост ВВП до недавнего момента (до периода резкого роста цен на энергоносители на мировом рынке, давшего импульс росту выручки по ТЭК) значительно отставал от общей динамики промышленности. Кроме того, наблюдаемый рост выручки системы естественных монополий за счет роста тарифов не ведет к повышению рентабельности компаний, а практически целиком уходит в рост затрат». [5]

 

 

   Глава 2.  Государственное  регулирование естественных монополий

 

    2.1. Цели и задачи  стратегии государственного регулирования        

                                          естественных монополий

 

Цели и задачи стратегии государственного регулирования формируются исходя из значимости отраслей и целесообразности их функционирования единым вертикально-интегрированным комплексом. Первичная задача регулирования - устранить неэффективность, не создавая при этом новых перекосов. Стратегия регулирования принимается, чтобы способствовать реализации целей долгосрочной государственной политики. Поэтому главными целями и задачами для рассматриваемых естественных монополий являются: 1- достижение экономической эффективности, т.е. стимулирование фирмы к оптимальному варианту поведения - производству большего объема продукции с меньшими затратами при одновременном отказе от установления монопольно высоких цен; 2- рост общественного благосостояния; 3- обеспечение наилучшего типа экономического развития страны в целом; 4- надежность поставок; 5- социальные цели (социальная справедливость, доступность продукции  естественных монополий); 6- задачи охраны окружающей среды; 7- решение глобальных задач (повышение конкурентоспособности, обороноспособности страны).[10,15]

 

 

 

 

 

 

 

 

Таблица(1) Влияние государственной стратегии на функционирование естественных монополий, учитывая характерные особенности отраслей.

 

Выбор стратегии действий регулирующих органов основан на анализе альтернативных вариантов реформирования и предлагает три возможных стратегии структурных реформ.

                 Стратегия 1                Стратегия 2                      Стратегия 3

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Рисунок (2) Направления структурных реформ

Как видно из рисунка, при принятии стратегии реформирования вертикально-интегрированных монополий по второму и третьему варианту  на первый план выходят вопросы конкуренции и особое значение  приобретает регулирование условий доступа к сетевым коммуникациям.

Наш анализ показал, что  экономическая стратегия большинства развитых стран состоит в том, что государственное регулирование целесообразно в ограниченном числе случаев, в частности в естественно-монопольных секторах, где внедрение конкуренции невозможно. Наиболее эффективно показала себя стратегия регулирования, основанная на модели ценообразования, ориентированной на  работу естественных монополий в условиях «второго наилучшего решения», во всех остальных случаях – дерегулирование.

Исследование зарубежного и российского опыта формирования стратегии реформирования естественных монополий показывает, что все государства сталкиваются с требующими своего решения теоретическими и практическими проблемами.  Наиболее важными  теоретическими проблемами являются проблемы обоснования выбора стратегии реформирования (определение стоимости реформы и социально-экономической эффективности последствий реформирования); поиска  подходов к   определению эффективности реформ, эффективности государственного стратегического регулирования; обоснованного выбора политики реформирования и реструктуризации естественно-монопольных отраслей.[10, 17] 

2.2 Способы регулирования  естественных монополий

 

Используемые методы регулирования естественных монополий могут быть неценовыми и ценовыми. Неценовые методы регулирования использует преимущественно ФАС, иногда инициаторами мер являются другие государственные органы, такие как Министерство по экономическому развитию или Правительство РФ.

Данные методы раскрываются в работе Матина А.А. «Неценовые методы регулирования естественных монополий в условиях трансформации экономики». Он выделяет следующие способы неценового регулирования:

1) Стандартизация и сертификация  продукции естественных монополистов. Данный метод основывается на классической предпосылке, что все товары и услуги должны иметь определенный стандарт качества в производстве и конечном выпуске. Например, выпуск труб для газотранспортной системы должен отвечать стандартам прочности (воздействие давления, стойкости к коррозии, диаметр, сплав металла и т.д.), а несоответствие данным требованиям может повлечь отказ потребителей от покупки продукта и потери потребителя.

2) Обязательный аудит. Универсальность подхода данного метода позволяет осуществлять регулирование и на естественно-монопольном рынке. Суть метода широко известна в экономической науке и практике: проверка и контроль финансовых потоков, соответствие бухгалтерской отчетности принятым стандартам.

3) Выделение естественно-монопольного сегмента в отдельную компанию. Суть метода заключается в вычленении естественно-монопольного звена монополиста в отдельно функционирующую компанию со своим руководством и владельцем. Другая же часть монополии, которая является потенциально конкурентоспособной, выходит на рынок и конкурирует с другими производителями.

 

4) Ведение раздельного бухгалтерского  баланса потенциально-конкурентного  и естественно- монопольного сегмента  в рамках одной компании. Данный метод регулирования по своей структуре схож с предыдущим. Содержательный принцип двух методов одинаков:выделить естественно - монопольный сегмент, но во втором случае - не в отдельную компанию, а в отдельный субъект финансовой отчетности. Компания – монополист, имеющая раздельный баланс по определенным конкурентным и «чисто» естественно- монопольным сегментам, имеет ряд преимуществ перед просто разделенной компанией по сегментам. Эффективность состоит в том, что компания выступает как единая производственная система с уже отлаженной структурой «производство – сбыт».

5) Организация торгов за франшизу (франчайзинг). Суть этого метода регулирования заключается в создании условий для благоприятного функционирования отрасли посредством торгов. Ставятся определенные условия перед компаниями – претендентами, удовлетворяющие оптимальному функционированию отрасли, как для потребителей, так и для будущих производителей. Условия могут включать стоимость услуг или продукта для конечного потребителя, систему поставок, наличие у фирмы-претендента опыта ведения бизнеса в данной отрасли и т.д. Из всех претендентов выбирается один, отвечающий всем параметрам отборочной комиссии. При этом все основные фонды находятся в собственности государства. Условия договора предполагают получение компанией прибыли без ущемления финансовых интересов потребителей. Эффективность организации торгов за франшизу достаточно высока, поскольку в отрасли ведет хозяйственную деятельность опытная компания, знающая все тонкости производственного процесса. Компания выступает как единая отрасль, выполняя функции производства, сбыта продукции конечным потребителям и имея все возможности для устранения технических и финансовых проблем.

6) Обязательное обслуживание определенных  групп потребителей. Содержание метода достаточно четкое: компания - естественный монополист обязана оказывать услуги определенным группам потребителей без учета своевременной оплаты за предоставленные услуги. В определенную группу потребителей входят в России все объекты, поддерживающие государственную безопасность (военные части, здания силовых ведомств и т.д.), а также социально значимые объекты жизнедеятельности.

7) Ограничение на покупку акций  предприятий – естественных монополистов. Объективная необходимость в использовании указанного метода регулирования очевидна в силу следующих причин: контроль государства над стратегически важной отраслью (в том числе через своих представителей в совете акционеров, кадровые назначения, через систему государственных заказов и т.п.); обеспечение энергетической безопасности национальной экономики; поддержание приемлемых для российских потребителей (домашних хозяйств и предприятий реального сектора) цен, а, следовательно, повышение конкурентоспособности российской продукции; реализация такой важной задачи, как газификация российских регионов (особенно в сельской местности), а также сохранение внешнеэкономических рычагов влияния на экономическое и социально- политическое развитие других стран и мировое развитие в целом. Использование указанного метода продиктовано также последствиями экономической обстановки начала 90-х годов, когда происходила стихийная (необдуманная) приватизация большинства объектов государственной собственности, в том числе и тех, которые имели стратегическое значение для России. В более широком плане указанный метод может трактоваться как выбор определенной формы собственности.