Совершенствования процесса государственного управления в США

Однако, изучая западный опыт, очень легко перенять внешние формы и атрибуты государства, но очень сложно обеспечить эффективное функционирование соответствующих институтов. Поэтому России сегодня недостаточно ориентироваться на очевидные формальные свойства демократических институтов административно-государственного управления, важнее искать варианты приспособления этих институтов и их функций к нуждам российского народа. Формирующаяся российская школа административно-государственного управления должна делать акцент не на имитацию и перенос западного опыта управления, а на адаптацию к нему и самостоятельное открытие даже известных решений по организации государственного администрирования.

Можно согласиться с мнением Г. Атаманчука, который подчеркивает, что нам необходим синтез из собственного национального опыта, в том числе послеоктябрьского периода, и отбора того, что можно реально использовать из мирового опыта. Создавая научную концепцию российской государственной службы, мы должны внимательно анализировать, изучать и отбирать все самое лучшее и передовое, накопленное мировой наукой в области административно-государственного управления, но обязательно с учетом национальных традиций в этой сложной области человеческой деятельности.

Важное место в поисках оптимальной научной концепции государственной службы занимает вопрос о целях и задачах этого института. Большинство экспертов в качестве приоритетной называют задачу общественно-политического и государственно-правового обеспечения реальной связи государственной службы с жизнью народа. Однако такую цель мало декларировать, гораздо важнее найти механизмы ее достижения. Опираясь на анализ опыта западных демократий, можно предложить следующую концепцию ее осуществления.

Многочисленные группы и общественные организации гражданского общества могут влиять на процесс государственного управления в трех основных направлениях: осуществляя свой контроль над системой административно-государственного управления; выявляя и изучая потребности гражданского общества через сеть общественных центров по изучению социальных проблем; участвуя в публичных обсуждениях проектов реформ, в переговорах и заключении предварительных соглашений. Все это позволит обеспечить необходимый баланс общественных и индивидуальных интересов в процессе принятия государственных решений. Именно поэтому становление гражданского общества в России будет способствовать формированию подлинно демократической системы административно-государственного управления.

Говоря о перспективе развития российской государственности, следует подчеркнуть, что исторические традиции России предполагают сохранение в стране федерального типа административно-государственного управления с сильными централистскими тенденциями, которые следует развивать и поддерживать. Особенностью нашего времени является своеобразная конвергенция двух систем административно-государственного управления — федеральной и унитарной. На конкретном историческом материале мы показали, что в современном обществе идет движение федеральных государств в унитарном направлении, а унитарные системы эволюционируют в федеральном направлении.

Анализ современного опыта административно-государственного управления в странах Запада показывает также, что демократическое государство может эффективно функционировать лишь в том случае, если в нем однозначно разделены: сферы частного права и публичного права; сферы политики и исполнения законов; службы федеральные и региональные, а те и другие отделены от служб местного самоуправления. Нам представляется, что именно эта концепция должна быть положена в основу создания новой системы административно-государственного управления в России.

Следует особо подчеркнуть, что в современной науке доминирует общий подход к системе административно-государственного управления и современной бюрократии как к политическим феноменам. Концепция «политической бюрократии» ориентирована не на абстрактное общее благо, а на политические интересы и цели. Анализируя опыт административно-государственного управления в странах Запада, мы показали, что ни в одной из рассматриваемых нами стран (США, Германия, Франция, Великобритания) сегодня нет «нейтральной» администрации: везде ключевые посты в госаппарате занимают политические чиновники. Поэтому есть все основания говорить о политизации государственной службы.

Высшие эшелоны бюрократии обладают определенной политической самостоятельностью в принятии решений. Это обусловлено высоким уровнем специализации административно-государственного управления, при котором чиновники должны действовать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны самые общие решения от президента или парламента. И в российской практике государственного администрирования на первое место должна выйти экспертиза и дискреционная деятельность, возможность принимать решения и самостоятельно разрабатывать государственные программы. Следовательно, частичное совпадение административных и политических функций является требованием современного государственного администрирования, а не желанием власти профессиональных государственных служащих.

Поэтому представляется целесообразным введение политических должностей на высших постах в государственном аппарате России — это поможет партии (или коалиции партий), победившей на выборах, более рационально и эффективно проводить в жизнь свою политическую линию.

Вместе с тем опыт функционирования институтов государственной службы в демократических странах свидетельствует о том, что политическая активность рядовых государственных служащих должна быть ограничена: в государственных органах, как правило, не образуются структуры политических партий и общественных организаций, государственные служащие защищены от попыток заставить их осуществлять какую-либо политическую деятельность в интересах отдельных партий, при исполнении служебных обязанностей они обязаны руководствоваться исключительно требованиями законов. На наш взгляд, это важное положение должно найти отражение в российском законодательстве.

Интересная тенденция проявилась в последние десятилетия при формировании модели аппарата государственных служащих в развитых странах. Исторически сложилось так, что в США в госаппарате достаточно долго преобладали чиновники-специалисты, в то время как в Великобритании и Франции — администраторы широкого профиля — дженералисты. Время показало, что обе модели имеют свои сильные и слабые стороны. Несомненно, расширенное использование дженералистов упрощает задачу общей координации управления. Администраторы широкого профиля, способные трансформировать мнения экспертов в предложения и проекты, понятные политическим руководителям, оказывают большую помощь лицам, принимающим решения. Очевидно также, что узкие специалисты не способны анализировать проблемы в широком контексте общегосударственных интересов. Однако существует и другая сторона проблемы. В условиях постоянно возрастающей специализации управления, расширения и усложнения сфер государственной активности администраторы широкого профиля не справляются с возросшим объемом задач — значительная доля времени экспертов уходит на то, чтобы изложить им проблему в простой и доступной форме. Именно поэтому возникла компромиссная тенденция — создание интегральной иерархии, при которой специалисты и дженералисты работают рука об руку под единым руководством высшего чиновника. Это позволяет объединить сильные стороны двух существовавших ранее подходов, по возможности избегая их слабых сторон.

Именно эту модель, на наш взгляд, следует использовать при формировании аппарата государственных служащих в России. В рамках данной концепции наиболее оптимальным для государственного служащего следует считать специальное образование, дополненное общим курсом по государственному администрированию.

Весьма важным представляется вопрос о карьере чиновника на государственной службе. Здесь также прокладывают себе дорогу новаторские тенденции. Достаточно долго во многих европейских странах (Великобритания, Франция, Германия) основным элементом бюрократической карьеры была гарантия медленного, но верного продвижения по службе в зависимости от стажа или возраста. Однако в современных условиях, когда административные реформы и инновации стали обычной практикой, стаж работы уже не может служить главным критерием при назначении на более высокую должность. Гораздо важнее высокие деловые качества, личная инициатива, предприимчивость и новаторство. Именно эти критерии заложены в современной американской модели карьеры государственного служащего, которая на сегодня должна быть признана наиболее оптимальной: здесь нет автоматического продвижения вверх по служебной лестнице; основным критерием для повышения чиновника в должности является вид и качество проделанной работы. Нам представляется, что этот подход должен использоваться и в современной российской практике государственного администрирования.

Во всех развитых странах мира большое значение придается также вопросу о контроле над системой госслужбы. Сегодня уже невозможно представить себе административно-государственное управление в демократическом обществе без системы парламентского контроля и административной юстиции, причем особое значение придается именно различным формам парламентского контроля. Во многих европейских странах (Великобритания, Франция, Швеция и др.) в последние десятилетия все больший авторитет завоевывает институт парламентского уполномоченного (посредника или омбудсмена), который изучает возникающие в связи с деятельностью госадминистрации жалобы, передаваемые ему из парламента. Наличие такой посреднической инстанции призвано смягчать отношения между законодательной и исполнительной властью. Представляется возможным создание подобного института и в нашей стране, где сегодня особенно необходимо сгладить противоречия между различными ветвями государственной власти.

В заключение следует сказать, что несмотря на успехи в развитии теории административно-государственного управления, сделанные за столетие политологии в разных странах мира, остается еще немало открытых научных проблем. К ним прежде всего относятся вопросы об оптимальном сочетании централизации и децентрализации в государственном управлении, о рациональной иерархии отношений в системе государственной администрации, об эффективных методах борьбы с бюрократизацией государственной машины и многое другое.

Однако самой главной научной проблемой является вопрос об адаптации мирового опыта, накопленного теорией административно-государственного управления, к национальным условиям развивающихся государств. Для России этот вопрос особенно актуален, поскольку и общая теория управления, и теория административно-государственного управления делают в нашей стране лишь свои первые шаги. В связи с этим представляет интерес анализ факторов, названных экспертами ООН в качестве тормоза на пути развития теории административно-государственного управления в 80 —90-е годы. К сожалению, все эти факторы характерны и для России:

1) административно-государственные учреждения занимаются в основном профессиональной подготовкой, а не научными исследованиями;

2) научные исследования оторваны от задач, стоящих перед правительством, и от текущих проблем управления;

3) практический процесс принятия решений оторван от научного анализа;

4)   профессиональные государственные служащие мало интересуются современными научными исследованиями и часто занимают отрицательную позицию по отношению к внедрению научных методов административно-государственного управления;

5) в некоторых странах наблюдается увлечение секретностью и ограничение свободного предоставления информации для проведения исследований;

6) научные исследования часто не приспособлены к местным условиям.

Исходя из этого, следует подчеркнуть, что сегодня необходимо в первую очередь использовать местные исследовательские и аналитические возможности по развитию теории административно-государственного управления. С этой целью можно использовать статистические управления различных уровней, НИИ, которые будут заниматься экономическим, социальным и демографическим анализом, влияющим на развитие административно-государственного управления. Университеты, академии и другие учреждения, специализирующиеся на изучении общественных проблем, должны участвовать в таком анализе в большей степени, чем сейчас.

Для того чтобы ускорить развитие российской научной школы административно-государственного управления представляется возможным сблизить науку публичного администрирования и науку управления предприятиями. Некоторые западные ученые полагают, что в будущем эти две отрасли могут слиться в одну науку. Для России это сегодня особенно важно подчеркнуть, поскольку в теории управлении предприятиями имеются более солидные разработки отечественных ученых, которые можно и должно использовать в государственном администрировании.

При подготовке студентов в высших учебных заведениях курсы административной организации, управления персоналом, бюджетной техники, человеческих отношений, теории организации можно читать одновременно как для тех, кто готовит себя для государственной службы, так и для тех, кто пополнит собой сферу бизнеса. И поскольку преподавание такого рода дисциплин будет иметь столь широкую аудиторию, должно появиться большое число преподавателей, учебных пособий, монографий, диссертационных исследований. Напомним, что именно так поступили в 30 —50-е годы американцы и добились блестящих успехов: американская школа административно-государственного управления сразу заняла лидирующее место в мировой науке.

Представляется возможным сделать акцент на практической значимости исследований административно-государственного управления, финансировать только те научные программы, которые ставят своей целью выработку практических рекомендаций, предлагают обоснованные проекты реформ. Такой утилитарный аспект исследований административно-государственного управления позволит найти для проведения многочисленных научных исследований и анкетирований как государственные, так и частные источники финансирования, что в условиях сложной экономической обстановки в нашей стране особенно важно.