Проблемы бюджетной политики

     Юридическая сторона проблемы реализации принципа самостоятельности заключается в том, что передача регулирующих доходов осуществляется вышестоящими органами власти произвольно, причем эта произвольность вытекает из положений Бюджетного кодекса. В частности, ст. 48 этого закона гласит: «Регулирующие доходы бюджетов -- федеральные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее, чем на три года) по разным видам таких доходов.

     Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня».

     Как видим, формулировки, содержащие многочисленные «либо», фактически означают, что вышестоящие органы власти (именно они распоряжаются нормативами отчислений в нижестоящие бюджеты) могут устанавливать их произвольно. Юридическая состоятельность такого положения не вызывает сомнений -- органы власти передают нижестоящим органам или органам местного самоуправления собственные источники доходов. Проблема заключается в том, что муниципальные и региональные власти имеют весьма ограниченные собственные источники, не позволяющие им осуществлять приемлемое финансирование расходов.

     Таким образом, фактическое положение дел в реализации принципа самостоятельности можно охарактеризовать несколькими тезисами:

• доля собственных источников доходов муниципальных и региональных бюджетов в их общем объеме систематически снижается;
• растет уровень централизации бюджетной системы;
• повышается зависимость бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы от решений федеральных органов власти.

      Резюмируя изложенное, заметим, что Бюджетный кодекс не раскрывает глубинных основ бюджетной системы, а фиксирует некоторые поверхностные атрибуты ее организации.

      На самом деле принципы единства и самостоятельности являются базовыми для построения бюджетной системы федеративного государства, которое по своей сути содержит внутреннее противоречие. С одной стороны, субъекты заинтересованы в самостоятельности и стремятся укрепить ее за счет внешнего дополнения, необходимого для реализации имеющегося потенциала и его развития (это дополнение может иметь разнообразные формы и может быть представлено политическими, финансовыми, информационными и другими ресурсами). С другой стороны, эффект дополнения приводит к увеличению потенциала составляющих подсистем и, следовательно, делает его на определенном этапе ненужным. Субъекты в этом случае стремятся к полной самостоятельности. Внешнее проявление данного противоречия выражается в одновременном стремлении субъектов (подсистем) к самостоятельному распоряжению ресурсами, включая и часть, перераспределяемую в централизованном порядке. Это ослабляет интеграционные связи и, соответственно, снижает дополняющий эффект, который зависит от степени интеграции с другими элементами системы, прежде всего с центром.

     Природа федеративного государства проявляется в построении его бюджетной системы на основе названных принципов (единства и самостоятельности). Они должны реализовываться таким образом, чтобы система устойчиво функционировала и развивалась. О сложности достижения данного условия свидетельствует современная практика. Характеризуя ее, укажем, прежде всего, на усиливающуюся экономическую и социальную дифференциацию регионов, ограничивающую самостоятельность значительного числа субъектов межбюджетных отношений и ослабляющих саму систему.

     В результате, для современной России характерна весьма высокая нарастающая дифференциация регионов и муниципальных образований по бюджетной обеспеченности и иным параметрам социально-экономического развития. Причем, если последнее не всегда зависит непосредственно от бюджетного устройства, то кардинальные различия в бюджетной обеспеченности прямо вытекают из него.

     Модель бюджетного федерализма в России имеет в своей основе механизм автономного функционирования бюджетов различных уровней государственной власти, базирующийся на:

1. законодательно закрепленных расходных полномочиях разных уровней государственной власти;
2. правовом разграничении доходных, прежде всего, налоговых полномочий;
3. функционировании механизма финансового выравнивания.

     В целях анализа основных тенденций в области отношений между бюджетами различных уровней рассмотрим структуру доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации и ее динамику в 2005-2007г.

     Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в период с 2005 по 2008 год выросли с 2 997 559 до 6 198 775,0 млн. рублей, а расходы с 2 940 427 до 6 253 147,0 млн. рублей. Прирост расходов в консолидированном бюджете субъектов Российской Федерации в 2008 году превышает прирост доходов, что свидетельствует о недостатке средств в региональных и местных бюджетах для исполнения своих расходных полномочий.

     Доля налоговых доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете страны уменьшилась с 63,1% в 2005 году до 61, 6% в 2007 году, тем не менее на основании этих данных можно сделать вывод о значительной централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете в ущерб бюджетам субъектов Федерации, что может привести к нарушению региональной автономии и уменьшить положительный эффект от бюджетной децентрализации .

     Межбюджетные трансферты из федерального бюджета субъектам Российской Федерации являются одним из основных элементов системы межбюджетных отношений. Их доля в 2006-2008 г.г. составляет более 30% всех расходов федерального бюджета, в то время как в 2005 году их доля составляла 24,3% .

     Рассмотрим совокупный объем финансовой помощи из федерального бюджета в 2005-2008 годах .

     В исследуемый период наблюдается рост объёма межбюджетных трансфертов субъектам Российской Федерации, так в 2006 году увеличился по сравнению с предыдущим годом на 15%, в 2007 - на 28,8%, а в 2008 году - на 23,7%.

     Анализ структуры межбюджетных трансфертов показывает, что наибольшую долю в структуре межбюджетных трансфертов в 2005-2008г.г. занимают трансферты внебюджетным фондам. Их доля колеблется от 60,9% до 56,6%.

     Финансовая помощь бюджетам других уровней направленная на выравнивание межбюджетных различий в 2005-2008 г.г. изменяется в пределах от 28,8 до 26,0% .

     Согласно изменениям, внесенным в Бюджетный кодекс Российской Федерации на основании Федерального закона «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» от 26.04.2007 N 63-ФЗ структура раздела «Межбюджетные трансферты» имеет вид .

     Так же как и 2005-2007г.г., наибольшую долю в структуре межбюджетных трансфертов занимают трансферты внебюджетных фондов - 59,4%. Финансовая помощь бюджетам субъектов Российской Федерации подразделяется на 2 раздела, дотации и субсидии бюджетам субъектов РФ, их общая доля составляет 30,4%, что больше чем в 2007 году на 2,6%.

     Основным видом финансовой помощи бюджетам других уровней является Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, его основная цель - выравнивание бюджетной обеспеченности. В 2005 году он составлял 53% от объема всех расходов на оказание финансовой помощи региональным бюджетам, в 2006 году - 61%, а в 2007 - 51%. Прирост объёма Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации в 2006 году к предыдущему году составил 20,2% а в 2007 году - 15,9% .

      Значительную часть межбюджетных трансфертов составляет Федеральный фонд компенсаций (ФФК). Средства этого фонда выделяются в виде целевых субвенций на финансирование отдельных полномочий, которые являются федеральными, но делегируются для исполнения на региональный уровень власти. Объем ФФК в 2006 году превышает размеры Фонда в 2005 году в 2,3 раза, а в 2007 году по сравнению с 2006 годом более чем в 2 раза. Отсюда можно сделать вывод, что за рассматриваемый период было делегировано на региональный уровень власти значительная доля федеральных полномочий. В то же время субвенции из Фонда компенсаций не стимулируют реципиентов к развитию собственной экономики и социальной сферы; устойчивый и значительный процент субвенций в региональном бюджете - это прямой путь к иждивенчеству.

     Ещё одним механизмом межбюджетного регулирования является Федеральный фонд регионального развития (ФФРР). Средства этого фонда идут на выравнивание обеспеченности регионов инженерной и социальной инфраструктурой. Прирост в 2007 году по сравнению с предыдущим составил 138% .

     Важным инструментом поддержки региональных бюджетов является Федеральный фонд софинансирования социальных расходов. Объем Фонда на 2007 год составил 35 621, 2 млн. рублей, что на 36,1 % превышает уровень текущего года, в то время как Объем Фонда в 2006 году к уровню 2005 года увеличился всего на 3,5% . Главной целью Фонда софинансирования является поддержка бюджетов субъектов Федерации в форме частичного возмещения расходов регионов на решение приоритетных, социально значимых задач.

     Главной задачей Федерального фонда реформирования региональных и муниципальных финансов является поощрение регионов, наиболее эффективно работающих со своими финансами, со своим бюджетом. Его объем в 2006 году увеличился по сравнению с предыдущим годом на 135,4%, а в 2007 на 39,3% .

     На основании проведённого анализа можно сформулировать следующие выводы:

     1. В настоящее время осуществлено законодательное разграничение налоговых полномочий и доходных источников за бюджетами разных уровней. Однако при этом остаются нереализованными такие важнейшие принципы межбюджетных отношений, как принцип бюджетной сбалансированности, то есть, соответствия доходов и расходов бюджета, и принцип бюджетной самостоятельности. Основные доходы концентрируются на федеральном уровне. При этом снизилась финансовая база местных бюджетов. Осталось всего 3 региональных налога (транспортный налог, налог на имущество организаций и игорный бизнес) и 2 местных налога (земельный и налог на имущество физических лиц). Это притом, что расходные полномочия местных бюджетов в соответствии с последними законодательными изменениями расширились. Эти изменения еще более усугубили несбалансированность местных бюджетов. Такой тип распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы, когда основная часть доходов концентрируется на федеральном уровне, в принципе не стимулирует региональные и местные органы власти на развитие собственной налоговой базы, на долгосрочное решение социально-экономических проблем территории.

     Кроме того, можно отметить низкую степень самостоятельности региональных и местных бюджетов, так как их расходы регламентируются в основном федеральными законодательными и нормативными актами, устанавливающими в централизованном порядке натуральные и финансовые нормы - федеральные мандаты, большая часть которых не имеет финансового обеспечения.

      В результате органы власти субъектов Федерации и особенно местного самоуправления не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов и вынуждены проводить политику выборочного и/или частичного исполнения возложенных на них обязательств, накапливая (в том числе за счет заимствований) просроченную задолженность. В таких условиях полностью отсутствуют стимулы к проведению ответственной бюджетной политики, повышению прозрачности и объективности бюджетной отчетности, качества бюджетных услуг, эффективному управлению расходами, разработке и реализации среднесрочных программ развития и реформирования бюджетной сферы, привлечению инвестиций в общественную инфраструктуру.

      2. Сложившаяся модель распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы предполагает особую значимость различных видов финансовой помощи вышестоящих бюджетов нижестоящим. В настоящее время межбюджетные трансферты концентрируются в 5 фондах, которые формируются и распределяются на основе нормативных документов Правительства РФ. Тем не менее, часть трансфертов выделялась и выделяется вне рамок этих фондов. Таким образом, нарушается принцип единства системы федеральной финансовой поддержки.

     Особенно остро эта проблема стоит с инвестиционной финансовой помощью. Средства на инвестиционные цели из федерального бюджета идут в регионы самыми различными путями, вне названных 5 фондов. До настоящего времени отсутствует единый для всех регионов порядок распределения средств из Фонда регионального развития, а также процедура и критерии отбора получателей этих средств.

     Существующая модель распределения межбюджетных трансфертов (как и модель межбюджетных отношений в целом) способна отчасти решить задачу выравнивания финансовой обеспеченности территорий, но не способна стимулировать экономическое развитие территорий. Региональные органы власти при такой системе не только не заинтересованы в наиболее эффективном использовании собственных возможностей, но ориентированы на иждивенческую модель поведения. 

2.2 Проблемы реализации принципа разграничения доходов и расходов между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами

     Одной из основных проблем межбюджетных отношений является поиск оптимального соотношения доходов, поступающих в региональные бюджеты в виде налогов и в виде финансовой помощи. Проблема эта в принципе не имеет однозначного решения. С одной стороны, в пользу увеличения доли налоговых доходов в доходной части региональных бюджетов говорит то обстоятельство, что в отличие от финансовой помощи, размер которой от местных властей никак не зависит, налоговые поступления в региональный бюджет тем больше, чем больше налоговая база соответствующей территории. Следовательно, закрепление за региональными бюджетами налоговых доходов имеет то преимущество перед дотациями, что стимулирует собственные налоговые усилия региональных и местных властей. Сторонники такого подхода в настоящее время предлагают ликвидировать регулирующие налоги как таковые и повысить роль собственных налоговых доходов в доходной базе региональных бюджетов