Проблемы бюджетной политики

1. Из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг (обычно последняя называется функцией распределения ресурсов) - первые две чаще всего (в крайнем случае - полностью) относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели бюджетного федерализма.
2. Наделение полномочий по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.
3. Признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

     Примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма. Более широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного федерализма, для которой характерны:

• сравнительно более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;
• повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;
• активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. В крайнем случае, это может выражаться в высокой степени централизации управления и превращении региональных властей фактически в агентов центральных структур.

     Кооперативные модели бюджетного федерализма используют многие европейские государства и, прежде всего скандинавские страны.

В чистом виде не существует ни кооперативного, ни конкурентного  федерализма. Доминирование принципов  конкуренции или кооперации в  построении федеративных отношений зависит от исторических условий.

Необходимость решать общенациональные задачи (участвовать  в войнах, обустраивать страну после  войны, развивать общенациональную инфраструктуру, осуществлять масштабные социальные проекты и т. Д.) делает более адекватной кооперативную модель федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в организации общественного сектора, проведения масштабных институциональных реформ следует предпочесть принципы конкурентного федерализма.

     В 90-х годах сформировалась теория «федерализма, сохраняющего рынок» («market-preserving federalism»), согласно которой эффективным механизмом формирования рыночной экономики и стимулирования экономического роста является оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить

      По мнению В.С. Назарова ссновными параметрами названной модели являются:

1. Региональная автономия. Региональным властям принадлежит приоритетное по сравнению с федеральным центром право регулирования региональной экономики. Кроме того, региональные власти имеют достаточно доходных источников для исполнения своих расходных обязательств.
2. Общенациональный рынок. Федерация имеет достаточно полномочий, чтобы создать и поддерживать единый национальный рынок товаров и услуг. Единство общенационального рынка подразумевает отсутствие барьеров по перемещению капитала и трудовых ресурсов между регионами, отсутствие внутренних торговых барьеров, использование одной валюты во всех регионах. Иногда понятие «общий рынок» имеет расширительное толкование, предусматривающее помимо выше перечисленных черт еще и некоторую унификацию налогообложения и процентных ставок.
3. Жесткие бюджетные ограничения. Федеральный центр не должен создавать у регионов иллюзий, что в случае их непродуманной финансовой политики им гарантирована помощь за счет федерального бюджета. На федеральном уровне устанавливаются ограничения для субнациональных заимствований и/или разрабатывается процедура банкротства региональных властей.
4. Институционализация полномочий. Разделение полномочий между уровнями государственной власти четко закрепляется в Конституции или в иных нормативно-правовых актах, одностороннее изменение которых невозможно ни со стороны федерального центра, ни со стороны регионов.

1.2 Бюджетная система  и бюджетное устройство Российской Федерации

     Бюджетная система Российской Федерации - это, согласно российскому законодательству, основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая законодательством Российской Федерации совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов

     Бюджетное устройство - организация и принципы построения бюджетной системы, функционирующей в соответствии с бюджетным законодательством

      Бюджетное устройство любой страны определяется формой государственно-правового устройства государства. Государственное устройство является элементом формы государства. Территория каждого государства делится на составные части, определяющие его внутреннюю структуру и территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц. Такого рода организацию территории государства принято называть формой государственного устройства.

      По своему устройству Российская Федерация - суверенное, целостное, федеративное государство, состоящее из равноправных субъектов. Их несколько видов: республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения.

Федеративное  устройство РФ основывается на ряде принципов, обусловленных её демократической сущностью:

• государственная целостность, единство системы государственной власти;
• разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов;
• равноправия и самоопределения народов РФ.

     Эти принципы определяют характер территориального устройства не только самой Федерации, но и её субъектов, и являются базовыми для федеративного и бюджетного устройства государства.

Бюджетное устройство РФ основывается на принципе федерализма  и содержит следующие признаки:

• включает в себя совокупность всех существующих в государстве уровней бюджета (т.е. бюджетную систему) с нормативным закреплением принципов построения;
• отражает внутреннюю организацию и взаимодействие всех элементов бюджетной системы.

     Федеративное устройство РФ предполагает сосуществование трех уровней власти и, как следствие этого, создание трех обособленных финансовых фондов - бюджетов, для обеспечения их деятельности. Любой бюджет является финансовой базой для деятельности соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

     Бюджетный кодекс РФ определяет бюджет как форму образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Свод бюджетов всех уровней бюджетной системы  на соответствующий год представляет собой консолидированный бюджет РФ.

     Совокупность бюджетов образует бюджетную систему государства. Бюджетная система - это основанная на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

     Структура бюджетной системы РФ состоит из следующих уровней:

1) федеральный  бюджет и бюджеты государственных  внебюджетных фондов;

2) бюджеты субъектов  РФ и бюджеты территориальных  государственных внебюджетных фондов;

3) местные бюджеты,  в том числе: бюджеты муниципальных  районов, бюджеты городских округов,  бюджеты внутригородских муниципальных  преобразований городов федерального значения Москвы и Санкт - Петербурга, бюджеты городских и сельских поселений Приложение А.

Федеральный бюджет входит в первый уровень бюджетной  системы РФ. Это основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным  Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы необходимые для регулирования экономического развития страны и реализации социальной политики на территории всей России. При составлении проекта бюджета учитываются не только данные о прогнозируемых размерах доходов бюджета и необходимых государственных расходов, но и необходимость осуществления избранной экономической политики

Федеральный бюджет представляет собой централизованный федеральный денежный фонд органов  государственной власти РФ. Он оказывает  регулирующее воздействие на все  звенья финансовой системы общества: государственные финансы, финансы предприятий и финансы граждан, а также кредитную сферу.

     В Российской Федерации, как и в большинстве других стран, бюджет составляется на финансовый год, который начинается с 1 января и заканчивается 31 декабря. Особое место в условиях реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь принадлежит государственным внебюджетным фондам РФ как специфической экономической форме образования и расходования фонда денежных средств, образуемой вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ. Государственные внебюджетные фонды находятся в федеральной собственности, их средства не входят в состав бюджетов всех уровней и изъятию не подлежат.

     Доходы указанных фондов формируются за счет обязательных платежей, установленных законодательством РФ (единого социального налога); добровольных взносов юридических и физических лиц, а также других доходов, утвержденных законодательством. Расходование денежных средств осуществляется исключительно на цели, определенные законодательством, на основании бюджетов соответствующих фондов, утверждаемых федеральными законами и законами субъектов РФ. Исполнение бюджетов этих фондов возложено на органы федерального казначейства.

     Важное место в федеральной бюджетной системе занимают целевые бюджетные фонды, представляющие собой фонд денежных средств, образуемый в соответствии с действующим законодательством в составе бюджета, за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов, используемых по отдельной смете. Средства этих фондов не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению фондов. 

1.3 Понятие, значение, содержание принципов  бюджетной системы  Российской Федерации

     Бюджетная система Российской Федерации основана на следующих принципах.

      Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации.

Этот принцип  означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации  и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.