Государственная экономическая политика: сущность, содержание, цели и механизм реализации

          В трансформационной экономике дискреционные решения часто имеют произвольный характер. В экономической литературе встречается довольно образная характеристика дискреционной политики – как лекарства от неожиданностей, с которыми приходиться иметь дело каждому политику, гибкого приспособления к меняющимся обстоятельствам. Использование недискреционной экономической политики особенно важно в условиях слабой государственной власти и сильных позиций олигархического капитала. Соблюдение правил позволит свести к минимуму корыстность в политике.

         Дискреционная политика предполагает четкие знания властных органов относительно времени и величины эффектов своих действий. Иными словами, властные институты должны иметь выбор лучших решений в данной ситуации, а также верно оценивать ситуацию в конце периода действия мер экономической политики.

         Существует проблема сочетания постоянства и гибкости правил. Важно в сами правила “встроить” определенную гибкость. В этой связи различают фиксированные правила и правила с обратной связью. Фиксированные правила постоянны, то есть не меняются с изменением состояния экономики. Правила с обратной связью допускают изменения содержания политики в зависимости от изменения макроэкономического положения, но эти изменения должны осуществляться согласно заранее установленной формуле .

         Рассмотрим детальнее действие правил на примере бюджетной политики. Преимущества так называемых бюджетных правил перед дискреционной политикой заключаются, прежде всего, в том, что именно эти нормы, утвержденные законодательно или принятые как своеобразный общественный договор, способны ограничивать популистскую деятельность демократически избранных правительств, которые формируются под давлением электората.

         Бюджетные правила, обычно закрепленные в законодательстве, и есть четко сформулированными ограничителями в сфере  бюджетной политики. Их действие может распространяться на объем бюджетного дефицита, бюджетных расходов или на оба эти параметра вместе, а соответствующие показатели могут устанавливаться в реальном выражении или с учетом цикличности.

          Действенные бюджетные правила способствуют реализации эффективной бюджетной политики. Они определяют целевые показатели, помогающие дисциплинировать деятельность властных органов и противодействовать избыточному давлению.

          Итак, подытоживая все вышесказанное, следует отметить, что в теоретическом плане проблема сущности экономической политики связана с проблемой несостоятельности рынка и необходимостью государственного вмешательства в экономические процессы. В основе этой политики должно быть научное определение содержания стратегических направлений развития национальной экономики, методов и средств реализации разработанных государством целей и задач. Механизм экономической политики при этом должен отвечать потребностям реализации общественных интересов[1].

Проблема совершенствования управления развитием экономики - одна из основных в экономических исследованиях  по региональной проблематике. В свою очередь, в региональных экономических  исследованиях в последнее время  выходит на первый план изучение региональной экономической политики (РЭП). В рамках изменения принципов управления экономикой и реструктуризации ее отраслевой и территориальной структуры РЭП трансформируется в комплекс экономических механизмов управления территориальным развитием.

Объективное существование самостоятельного комплекса региональных проблем требует глубокого и всестороннего научного обоснования. Без исследования традиционных и новых механизмов региональной политики невозможно обеспечить эффективное территориальное управление экономическим развитием. Указанные механизмы, по крайней мере частично, являются новыми для России. Это относится к системе свободных экономических зон, региональной внешнеэкономической политике, приграничному и трансграничному сотрудничеству. Эти механизмы, достаточно известные в практике мировой экономики, в России оказывались включенными в сложную систему механизмов регионального развития практически недавно, в начале 90х гг. Все эти механизмы являются главным объектом данного исследования и будут рассмотрены подробно в последующих разделах.

В этой системе можно выделить традиционные управленческие приемы (административно-правовые меры регулирования регионального  развития: принятие специальных федеральных  программ, постановлений и указов, регулирующих социально-экономическое  развитие).

В 1996 г. был принят один значимый документ - Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1450 «О совершенствования механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации». Была предпринята попытка создания механизма государственной поддержки развития регионов Российской Федерации. Для этого Правительство Российской Федерации постановило:

1. Образовать Правительственную  комиссию по государственной  поддержке развития регионов  Российской Федерации (далее - Комиссия). Утвердить Первого заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.О. Потанина пpeдceдaтeлeм Комиссии, Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации В.М. Серова - первым заместителем председателя Комиссии, первого заместителя Министра экономики Российской Федерации А.Г. Шаповальянца и заместителя Министра финансов Российской Федерации В.И. Щедрова - заместителями председателя Комиссии.

2. Установить, что основными задачами  Комиссии являются:

- подготовка для представления в Правительство Российской Федерации предложений по определению приоритетных направлений регионального развития на перспективу с учетом совершенствования межбюджетных отношений с субъектами Российской Федерации, общегосударственных и межрегиональных интересов и разработка плана их реализации как базы регионального раздела годовых прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации;

- рассмотрение проектов федеральных целевых программ развития регионов Российской Федерации и представление Правительству Российской Федерации заключений по этим проектам;

- подготовка на этапе составления проектов годовых прогнозов социально-экономического развития Российской Федерации и федерального бюджета перечня федеральных целевых программ развития регионов, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;

- организация работ по совершенствованию системы мониторинга социально-экономического развития регионов Российской Федерации;

- координация деятельности органов государственной власти по улучшению использования выделяемых бюджетных средств, мобилизации собственных ресурсов организаций всех форм собственности, средств отечественных и иностранных инвесторов, а также населения;

Следующая серьезная попытка была сделана в правительственном  постановлении от 2 февраля 1998 г. № 129, которым было принято «Положение об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». В документе предусматривалось, что федеральные органы исполнительной власти, на которые Правительством Российской Федерации возложена ответственность за соблюдение следующих соглашений:

- осуществляют общий контроль за соблюдением соглашений в соответствии со своей компетенцией, ведут реестр соглашений, подлежащих контролю;

- координируют совместно с соответствующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации работу по соблюдению соглашений в случае возникновения разногласий, невыполнения федеральными органами исполнительной власти принятых обязательств, а также при необходимости внесения изменений и дополнений в соглашения, докладывают об этом в установленном порядке Правительству Российской Федерации;

- представляют в Правительство Российской Федерации согласованные с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения об источниках финансирования мероприятий, вытекающих из соглашений, выполнение которых требует выделения средств из федерального бюджета;

- рассматривают на заседаниях коллегий с участием руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации вопросы соблюдения соглашений и ежегодно, до 1 февраля, а при необходимости - незамедлительно, докладывают Правительству Российской Федерации о ходе соблюдения соглашений.

При этом органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

- обеспечивают официальное опубликование соглашений в местных средствах массовой информации;

- утверждают порядок осуществления контроля за соблюдением соглашений, взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти, координирующими по поручению Правительства Российской Федерации работу по соблюдению соглашений, информируют федеральные органы исполнительной власти, а при необходимости - Правительство Российской Федерации, о причинах невыполнения принятых обязательств, представляют предложения по обеспечению их выполнения, а также о внесении изменений и дополнений в соглашения;

- информируют Правительство Российской Федерации ежегодно, до 1 февраля, а при необходимости - незамедлительно, о ходе соблюдения соглашений (копии направляют в Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям).

Таким образом, примерно до 1999-2000 гг. государство использовало традиционные механизмы региональной политики советского периода: директивное распределение финансовых ресурсов, административные рычаги, и, конечно же, целевые программы. Как механизм осуществления региональной экономической политики федеральные целевые программы, ориентированные на решение региональных проблем, восходят еще к плану ГОЭЛРО. Их появление в новых хозяйственных условиях относится к 1993 г., когда были приняты программы социально-экономического развития регионов - Курильских островов Сахалинской области в 1993 г. и Республики Саха (Якутия) в 1995 г. С 1993 г. действовала также программа «Социально -культурное развитие Тверской области (территория Великого водораздела)», однако к региональной экономической политике ее можно причислить с большой долей условности. Процесс активной разработки и утверждения федеральных региональных программ начался только с декабря 1995 г. с принятия программы по Мордовии. В 1996 г. было принято уже 9 программ, в 1997 г. - 10 программ. Поскольку большая часть программ разрабатывалась на несколько лет, соответственно, постоянно увеличивалось и число программ, финансирование которых предусматривалось законами о федеральном бюджете. Особо следует отметить Концепцию государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 7 марта 2000 г. № 198. Эта Концепция разработана в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 31 декабря 1997 г. № 1664 «О реформировании системы государственной поддержки районов Севера».

Реализуемые сегодня программы  социально-экономического развития регионов опираются на следующие юридические  акты:

- Федеральный закон Российской Федерации (№ 115-Ф3 от 20 июля 1995 г.) «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации на 1996-2000 годы, прогноза и концепции социально-экономического развития Российской Федерации на 1996-2000 годы»;

-  Указ Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г. № 803 «Об основных направлениях региональной политики в Российской Федерации»;

- Постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального Закона о поставках продукции для федеральных нужд» (которым утвержден «Порядок разработки, утверждения и реализации федеральных целевых программ Российской Федерации и межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация»);

- Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 1996 г. № 1450, согласно которому с 1997 г. решения Правительства Российской Федерации по государственной поддержке регионов, не связанные с предоставлением единовременной помощи, должны были оформляться актами Правительства Российской Федерации об утверждении федеральных целевых программ развития регионов (в марте 1998 г. это Постановление было отменено);

- «Методические рекомендации по разработке и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденные Министром экономики 13 марта 1997 г. и Председателем Экспертного Совета при Правительстве РФ 11 марта 1997 г.

В настоящее время более ста  федеральных целевых программ развития регионов охватили полностью или  частично территорию более 50 субъектов  Федерации, причем значительная часть  субъектов Федерации попала в  зону действия нескольких программ. Программы  осуществлялись во всех субъектах Федерации  восточной части страны и Северного  Кавказа, а также части регионов европейской части страны (за исключением  Центрального Черноземья). Принятые программы  очень разноплановы и отличаются друг от друга по целому ряду параметров:

- по размерам охватываемой территории - от одного города или даже части города (программы по Сочи и историческому центру Санкт-Петербурга) до межрегиональных программ («Сибирь», «Дальний Восток и Забайкалье», «Северный Кавказ»), промежуточный вариант - программы по одному субъекту Федерации;

- по масштабу решаемых проблем - от отдельных вопросов территории до комплексного социально-экономического развития регионов;