Естественные монополии в РФ

В 1994-1995 гг. цены российских предприятий в отраслях естественных монополий росли более быстрыми темпами, чем в других отраслях экономики. Сложившаяся на рынке ассиметрия цен, непредсказуемость поведения и действий субъектов естественных монополий активизировали усилия по принятию закона, регулирующего деятельность естественных монополий, и Федеральный закон «О естественных монополиях» был принят Государственной Думой 19.07.1995.

Функции по регулированию деятельности естественных монополий Закон возлагал на специально создаваемые для этого федеральные органы исполнительной власти. Предполагалось, что таких органов будет три: по регулированию естественных монополий в транспорте, в области связи и в энергетике. Как представляется, данное решение: а)затягивало создание эффективно действующих органов; б)приводило к созданию органов, не обладающих независимостью, необходимой для решения стоящих перед ними задач.

В сентябре 1998 г. Федеральные службы по регулированию естественных монополий на транспорте и в области связи были ликвидированы, а их полномочия переданы вновь созданному министерству РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства (МАП России). Спустя три года Федеральной энергетической комиссии почему-то были переданы полномочия по регулированию деятельности естественных монополий на транспорте. Последующая же реорганизация федеральных органов по регулированию деятельности естественных монополий, осуществленная в ходе административной реформы 2004 г., привела к созданию двух органов, непосредственно занимающимися этими вопросами, - Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) и Федеральной службы по тарифам (ФСТ России).

В соответствии с Указом Президента РФ от 09.03.2004г «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (ФАС) были переданы функции по контролю и надзору за деятельностью естественных монополий как упраздняемого МАП России, так и федеральной энергетической комиссии РФ, преобразованной в Федеральную службу по тарифам. Последняя же наделялась функциями по установлению тарифов, которые ранее принадлежали МАП России и Минэкономразвития России.

Функции по осуществлению государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства о естественных монополиях принадлежат антимонопольному органу. Выполняя их, ФАС России предупреждает и пресекает факты монополистической деятельности со стороны субъектов естественных монополий (ст. 10 и 11 Федерального закона «О защите конкуренции»), а также осуществляет контроль за действиями, «которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и которые могут иметь своим результатом ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование, либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка». Перечень таких действий , ровно как и условия и порядок осуществления контроля за ними, названы в ст.7 Федерального закона «О естественных монополиях»

В соответствии с Федеральным законом от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях» видами деятельности, относящимися к сфере естественной монополии, являются:

-транспортировку нефти и нефтепродуктов по магистральным трубам;

-транспортировка газа по трубопроводам;

- услуги по передаче электрической и тепловой энергии;

- железнодорожные перевозки;

- услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов;

- услуги общедоступной электросвязи и общедоступной  почтовой связи;

- услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике;

- услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Таким образом, Законом «О естественных монополиях» регулируются только естественные монополии федерального уровня. Вместе с тем, существенное экономическое значение имеет функционирование локальных естественных монополий.

Выделяют следующие форма государственного регулирования монополий:

1)     Конкуренция за монопольный рынок (конкурс или аукцион за право аренды (активы принадлежат государству, а управляются частной компанией) либо концессии (частная фирма осуществляет инвестиции в развитие и поддержание сети из собственных средств));

2)     Регулирование нормы прибыли:

   а) определение текущих издержек;

   б) оценка инвестиций;

   в) допустимая прибыль.

         3) Регулирование верхнего предела тарифа:

                 а) установление объекта регулирования;

                 б) характер задания ценового ограничения;

                 в) определение фактора повышения производительности;

                 г) возможность переложить издержки на цены.

Федеральным законом «О естественных монополиях» предусмотрено три метода регулирования:

- ценовое регулирование;

- определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию;

- установление минимального уровня обеспечения потребителей в случае невозможности удовлетворения их потребностей в полном объеме.

Как видно из названия ФСТ России, а также согласно Положению о ней, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г., данный орган регулирования наделен полномочиями по применению ценового регулирования. ФАС России, наряду с присущими ей функциями по контролю и надзору наделена полномочиями по регулированию естественных монополий в части определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию и (или) установления минимального уровня их обеспечения (сравнительный анализ официальных документов и их толкование позволяют прийти именно к такому выводу).

Разграничение функций по регулированию естественных монополий между ФСТ и ФАС привело к тому, что из трех методов регулирования в настоящее время применяется только один – ценовое регулирование, что не соответствует действующему законодательству и не всегда является эффективным.

В 2000 г. И.А. Южанов, возглавлявший тогда МАП России, на наш взгляд, справедливо настаивал на том, что вопрос о соотношении  функций антимонопольного контроля и государственного регулирования (в первую очередь тарифного) естественных монополий требует однозначного решения. Недопустимо распыление функций одной сферы естественных монополий между несколькими органами власти. Регулирующий орган должен быть один, и он дожен быть надотраслевым и надтерриториальным.

Видимо, правильнее всего поручит это федеральному антимонопольному органу. Во-первых, осуществлению государственного регулирования должно предшествовать проведению серьезной работы по изучению рынка естественных монополий, поведения их субъектов, наиболее эффективных способов воздействия на них в случаях антиконкурентного поведения, запрещенного действующим законодательством.

Во-вторых, регулирование деятельности тех сфер, которые сохраняют монопольный характер, пресечение возможных злоупотреблений с их стороны и с одновременным стимулированием в них зачатков конкурентных отношений, развитие и защита конкуренции в те из них, где монополия себя уже изжила – это неразрывно связанные между собой направления деятельности, поскольку в конечном итоге все рынки должны стать конкурентными.

В настоящее время действует Порядок государственного регулирования тарифов на железнодорожном транспорте, утвержденный постановлением Правительства РФ от 15.12.2004 г. №787. Поручение же Правительству утверждать перечень регулируемых государством товаров и услуг субъектов естественных монополий дано впервые.

Указанное решение сводит на нет роль ФСТ России, а кроме того, Реестре субъектов естественных монополий. Реестр субъектов естественных монополий – документ, значение которого, как представляется, недооценено и теорией, и практикой, и законодателем.

Действующее Временное Положение о Реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляется государственное регулирование и контроль, утвержденное приказом ФСТ России №59 от 26.08.2004 г. не дает удовлетворительного ответа на очень важный вопрос о цели формирования данного документа, а также весьма невнятно формулирует основания для включения в него.

Обоснование необходимости введения государственного регулирования в качестве наиболее эффективного средства достижения баланса интересов потребителей и данного хозяйствующего субъекта может быть только результатом всестороннего анализа его деятельности, места, занимаемого им на соответствующем рынке, а также возможностей развития на данном рынке конкуренции. Субъект естественной монополии является таковым независимо от его нахождения в Реестре, внесение же в Реестр превращает его в субъект естественной монополии, в отношении которого будет осуществляться государственное регулирование.

В соответствии с Положением о Федеральной антимонопольной службе она осуществляет функции по контролю и надзору за:

- за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителей товаров, в отношении которого применяется регулирование;

- соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естестенных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях;

- соблюдением установленных законодательством о естественных монополиях требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий;

- действиями субъектов оптового и розничного рынка электроэнергии, занимающих исключительное положение на указанных рынках,  перераспределением долей (акций) в уставных капиталах субъектов оптового рынка и их имущества, суммарной величиной установленной генерирующей мощности электростанций, включаемых в состав генерирующих компаний;

- деятельностью администратора торговой системы оптового рынка электроэнергии, а также за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничного рынков электроэнергии.

Для реализации этих функций в структуре Федеральной антимонопольной службы созданы управления по контролю и надзору в топливно-энергетическом комплексе, управление по контролю и надзору в транспорте и в области связи, управление по контролю и надзору в области недвижимости, локальных монополий в ЖКХ.

Согласно данным статистики, около 70% нарушений, касающихся злоупотреблений доминирующим положением, происходит в отраслях, прямо или косвенно относящихся к сфере естественных монополий (рынки электро- и теплоэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов , услуг связи, железнодорожного транспорта и транспортной инфраструктуры, деятельности портов и др.)

Поскольку Федеральный закон от 17.08.1995 №147-ФЗ «О естественных монополиях» содержит закрытый список естественных монополий, отрасли, где потребители могут иметь одного единственного поставщика (продавца), технологически сопряжено с естественными монополиями, оказываются вне сферы его применения. Ценообразование в этих отраслях может регулироваться различными внутренними нормативными актами, точно также, как и договорные отношения на основе типовых договоров. Практика применения этих положений предусматривает обращение потребителей в суд или в антимонопольный орган для обеспечения своих ущемленных прав в результате действия компаний-монополистов. В последние годы такой тип дел особенно характерен в отношении компаний электроснабжения (не субъектов естественных монополий), очень часто оказывающихся в положении монополиста по отношению к конкретным клиентам-потребителям.

В качестве наиболее распространенных видов нарушений указывают:

1)навязывание контрагенту невыгодных для него условий договора;

2) необоснованный отказ от заключения договора; сокращение или прекращение производства товара (электроэнергии), на который имеется спрос тлт заказы потребителей, при наличии безубыточной возможности его производства.

Анализ исследований нарушений показывает, что около половины рассмотренных дел – навязывание контрагенту условий договора, невыгодных для него; четверть нарушений связана с необоснованным отказом от заключения договора; на нарушение порядка ценообразования (тарифообразования) и установление монопольно высоких цен приходится 18% нарушений, на создание препятствий доступа к рынку – 5%, на прочие нарушения – 2%.

На сегодняшний день в Российской Федерации имеются три крупнейших субъекта – естественных монополиста: ОАО РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД». В процессе антимонопольного контроля за деятельностью данных компаний был выявлен ряд проблем и рисков, связанных с инфраструктурным обеспечением страны в сферах электроэнергетики, газообеспечения и железнодорожного транспорта, которые могут быть квалифицированны как угрозы экономике государства в целом и развития конкурентных отношений в частности:

1)     Угроза сохранения власти естественного монополиста в потенциально конкурентных сегментах и его экспансия на смежные рынки. Наличие этой угрозы обусловлено созданием на базе субъектов естественных монополий вертикально-интегрированных структур. Являясь ключевым субъектом рынка и зачастую выступая его прямым или косвенными регулятором, и получив легитимную возможность строить на своей базе посредством создания дочерних обществ холдинговую структуру, субъекты естественной монополии начали активно распространять свое влияние на смежные рынки, расширяя свое присутствие не все звенья  производственной цепочки. Так, например, по состоянию на 31.12.2007 г., в списке аффилированных с ОАО «РЖД» лиц было 117 хозяйствующих субъектов, включая такие хозяйствующие субъекты, как ОАО «Порт Усть-Луга транспортная компания» и ОАО «ОАО РейлТрансАвто», взаимодействующие с грузовладельцами в качестве экспедиторов.

       Одновременно, работающие в потенциально конкурентных сегментах рынка, дочерние общества ОАО «РЖД» получают в свой уставной капитал такие элементы инфраструктуры, как пути для отстоя вагонов, ремонтные предприятия, оборудование и сооружения грузовых станций.

В качестве примера участия субъектов ЕМ в конкурентных секторах можно привести такие дочерние общества ОАО «РЖД», как ОАО «Рефсервис» и ОАО «Трансконтейнер». В частности, при образовании ОАО «Рефсервис» в его уставной капитал было передано три из пяти специализированных ремонтных депо, на на которых разрешено осуществлять ремонт подвижного состава, специализированного под перевозки скоропортящихся грузов, а также станционные подъездные пути и пути для отстоя вагонов на ряде железных дорог. А ОАО «Трансконтейнер» получило контроль над контейнерными площадками на 47 грузовых станциях, открытых под погрузку крупнотоннажных контейнеров. Таким образом, указанные хозяйствующие субъекты изначально получили существенные конкурентные преимущества на своих целевых рынках.