Региональная политика в России

Межрегиональные экономические  связи представляют собой систему  экономических отношений и интересов регионов, формирующихся и развивающихся в процессе функционирования общественного производства. Эта система обусловлена разделением и специализацией общественного труда, размещением производительных сил и природно-географическими условиями.

Развитие межрегиональных экономических связей предусматривает и взаимовыгодный межрегиональный обмен продукцией, регулируемый соглашениями между субъектами Федерации, городами, отдельными крупными предприятиями.

В настоящее время  регионы стремятся наладить в  своих пределах выпуск продукции для обеспечения повседневных нужд населения и устойчивой работы предприятий. Идет процесс укрепления внутрирегионального рынка. В то же время территориальные рынки нельзя рассматривать в изоляции от общероссийского рынка и внешнеэкономических связей. Емкость и структура региональных рынков определяются не только товарами, производимыми в данном регионе, но и продукцией, приобретаемой в других регионах и за рубежом.²²

Таким образом, развитие территориальных рынков означает развитие обмена, горизонтальных связей между регионами.

В совершенствовании  межрегиональных экономических  связей первостепенное значение имеет  задача расширения вывоза продукции  перерабатывающих отраслей. Так, из районов  Центра и Севера целесообразно наращивать вывоз продукции наукоемких отраслей машиностроения, химико-лесного комплекса, тканей, товаров народного потребления, продукции народных промыслов; из районов Урала и Поволжья - продукции тяжелого машиностроения, средств транспорта, проката черного и цветного металла, строительной техники, продукции химии органического синтеза.

Из районов Сибири и Дальнего Востока должен преобладать  вывоз продукции нефтехимического и газохимического комплексов, угольной промышленности, черной и цветной  металлургии, продукции лесного комплекса, алмазов, драгоценных металлов, пушнины, продукции рыбной промышленности.²³

Высокий научный потенциал  европейской части России позволяет  создать в городах - Москве, Санкт-Петербурге, Нижнем Новгороде крупные рынки  наукоемкой продукции.

В последнее время заметен процесс интеграции и укрепления межгосударственных связей России с суверенными государствами ближнего зарубежья - с Казахстаном и Белоруссией, что в значительной мере оживит экономику России и укрепит рыночные отношения.

Глава 3. Обобщение опыта планирования социально-экономического развития в субъектах РФ.

Планы регионального  развития в странах с многоукладной  экономикой не могут быть директивными наподобие тех, которые строились  в СССР. Они являются в основном индикативными (рекомендательными). Однако те части планов, которые адресуются государственному сектору, определяют размещение важнейших объектов инфраструктуры, условия охраны природной среды и т.п., имеют обязательный характер. В целом план представляет собой форму консенсуса, согласования интересов многих экономических и социальных субъектов. Построение и обсуждение планов осуществляется с участием его непосредственных исполнителей, что способствует урегулированию конфликтов и расширению делового сотрудничества для достижения общих целей. Таким образом, планы и плановая деятельность -- это существенная часть институциональной структуры регулирования регионального развития.

В результате радикальных  рыночных реформ начала 1990-х годов  в России была демонтирована система  централизованного планирования, сложившаяся  в советский период. Получила широкое  распространение вера в безграничные возможности естественных рыночных регуляторов. Но неудачи первых лет либеральных реформ способствовали постепенному формированию более взвешенного отношения к роли государства в рыночной экономике и к планированию как системообразующей функции государственного управления.²⁴

Закономерным представляется принятие в 1995 г. закона "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации", что дало мощный толчок становлению систем регионального планирования в субъектах Российской Федерации.

Проведен анализ практики планирования социально-экономического развития в 60 субъектах Российской Федерации по состоянию на 01.01.2001 г. на основе документов регионального законодательства, систематизированного по субъектам РФ в информационно-правовой базе "Консультант-плюс: 1992-2000 гг."

Проведенные исследования показали, что все рассмотренные  регионы осуществляют определенную деятельность по плановому регулированию  социально-экономического развития своей  территории. В каждом регионе в  рамках исполнительных органов власти выделены структурные подразделения, непосредственно отвечающие за разработку прогнозов, концепций и программ социально-экономического развития. Результаты прогнозирования используются органами государственной власти при принятии конкретных решений в области социально-экономической политики региона. Вместе с тем интенсивность плановой деятельности в регионах неодинакова.²⁵

Как свидетельствует  анализ нормативно-правовой базы в  субъектах РФ, многие регионы до сих пор не определили правовые основы, цели и содержание системы прогнозирования, программ социально-экономического развития, а также общий порядок их разработки. Следовательно, не сформулированы требования к перечню, структуре и содержанию документов, в соответствии с которыми осуществляется плановое регулирование регионального социально-экономического развития. Так, только в 18 субъектах приняты собственные законы о прогнозировании и программах социально-экономического развития. Лишь в половине субъектов имеются законы или нормативно-правовые акты, регламентирующие разработку региональных целевых программ. Таким образом, нормативно-правовая база регионального планирования находится пока на этапе формирования.

В результате проведенного анализа были выделены пять различных  типов регионов. В качестве критериев отнесения региона к тому или иному типу использованы виды и содержание разрабатываемых документов, а также методы, применяемые при их подготовке.

В регионах I типа практика планирования состоит в разработке ежегодных документов, определяющих основные направления развития экономики. В них дается оценка результатов работы в предшествующем периоде и формулируются конкретные задачи и поручения структурным подразделениям администрации по обеспечению производства важнейших видов продукции и поступлению налогов.²⁶

К II типу отнесли регионы, плановая практика в которых ограничивается разработкой краткосрочных и  среднесрочных прогнозов, региональных целевых программ (РЦП), а также  участием в федеральных программах социально-экономического развития, реализуемых  на их территории.

К III типу принадлежат  регионы, разрабатывающие прогнозы и программы социально-экономического развития на кратко- и среднесрочную  перспективу и использующие преимущественно  методы централизованного планирования, суть которых состоит в установлении конкретных значений целевых показателей, сгруппированных по отраслям и секторам экономики. Подобная практика ранее использовалась при разработке комплексных планов социально-экономического развития регионов. В таких регионах готовятся различные региональные целевые программы, направленные на решение приоритетных проблем регионального развития и содержащие комплекс мероприятий, увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам.

К IV типу отнесли регионы, разрабатывающие плановые документы  на долгосрочную перспективу и использующие элементы стратегического планирования. Из рассмотренных 60 субъектов РФ стратегические планы имеются в шести, в половине регионов подготовлены концепции социально-экономического развития.

К V типу отнесли регионы, сформировавшие специфическую систему планового регулирования социально-экономического развития.²⁷

В середине 1990-х годов  в регионах РФ разрабатывалось множество  различных плановых документов. Наиболее распространенными были основные направления  социально-экономического развития, антикризисные программы и программы стабилизации экономики и финансов регионов. В последние годы все больше регионов начинают разрабатывать документы перспективного развития с использованием методологии стратегического планирования.

При анализе содержания и структуры программ необходимо принимать во внимание сложившуюся ситуацию в регионах. В силу неодинаковой степени завершенности структурных и институциональных преобразований в регионах имеет место дефицит экономических инструментов для регулирования региональной экономики с целью обеспечения роста ее эффективности и повышения уровня жизни населения. Также ощущается недостаток механизмов решения региональных проблем совместными усилиями населения территории, общественных организаций и органов управления. В связи с этим в региональных программах все больше внимания уделяется системным преобразованиям, позволяющим улучшить управляемость экономики и достичь долговременных положительных результатов. Например, некоторые региональные программы, инициированные как антикризисные, в процессе разработки "переросли" в комплексные программы реформирования экономики и социальной сферы региона.

В последние годы увеличивается  число программ, в которых экономические  преобразования рассматриваются как  средства достижения долгосрочных целей социально-экономического развития регионов в отличие от документов, разрабатывавшихся раньше, где структурные преобразования служили самоцелью. Такие документы определяются как долгосрочные по горизонту прогнозирования и ожидаемым результатам, но выступают среднесрочными по характеру мер, предусмотренных к реализации. Обычно в первых разделах документа анализируются ключевые проблемы социально-экономического развития, имеющиеся основные ресурсы и определяются наиболее значимые стратегические цели. Стратегия развития и механизмы реализации, как правило, детально не разрабатываются. Это предполагается осуществлять после реализации мероприятий, связанных со структурными и институциональными преобразованиями.²⁸

Следующая выявленная тенденция - взаимодействие между стратегическим и оперативным планированием. В целом документы перспективного развития еще редко используются в качестве основы текущего регионального планирования. Часто их рассматривают либо как политические декларации, либо как инструменты лоббирования заинтересованными группами отдельных стратегических направлений развития.

Еще одной тенденцией, обнаруженной в ходе исследования, является формирование единой методологии  разработки региональных документов стратегического  развития. Субъекты Федерации существенно различаются по уровню социально-экономического развития, структуре экономики, финансовому состоянию, наличию ресурсов и другим параметрам. В то же время анализ показал, что в регионах начинает складываться определенная последовательность этапов процесса планирования.

1 этап - разработка концепции  развития, состоящей из следующих  разделов: анализа социально-экономического  положения, оценки его преимуществ  и недостатков, имеющихся ресурсов, внешних и внутренних факторов; разработки целей и задач развития; определения стратегических приоритетов и основных направлений социально-экономического развития; формирования требуемых для их реализации механизмов.

2 этап - разработка комплексной  программы социально-экономического  развития, целевых программ, бизнес-планов и оценка их эффективности. Все программы социально-экономического развития, подготовленные в регионах за последние 5 лет, можно разделить на три вида: а) традиционные программы, определяющие сферы развития и соответствующие мероприятия в рамках бюджетного финансирования и лишь косвенно связанные со стратегической концепцией; б) программы, логически связанные с концепцией, однако не имеющие детально разработанных механизмов реализации и нуждающиеся в дальнейшей детализации путем разработки специальных планов действий; в) программы, содержащие конкретные мероприятия и механизмы реализации в рамках стратегической концепции.

3 этап - мониторинг реализации  и использование механизмов обратной  связи, когда вносятся корректировки  в действующие концепции, программы и планы. Выявлено лишь два случая функционирования механизма мониторинга - в Санкт-Петербурге и Республике Карелия, хотя механизмы корректировки заложены также в концепциях Московской и Ленинградской областей, Красноярского края. Многие регионы осознали необходимость мониторинга и активно работают в этом направлении.²⁹

Следующая выявленная тенденция - наметившийся переход к разработке документов социально-экономического развития, представляющих собой некие  общественные соглашения. При организации процесса разработки и реализации стратегических документов одна из наиболее сложных задач - обеспечение поддержки и участия общественности. Анализ показывает, что в середине 1990-х годов подавляющая часть плановых документов разрабатывалась администрациями регионов кулуарно без привлечения представителей общественности, науки, бизнеса. Из рассмотренных 30 концепций только восемь обсуждались публично или же были опубликованы в средствах массовой информации и лишь девять официально одобрены законодательными органами власти регионов.

В последние годы увеличивается  число регионов, разрабатывающих  стратегические документы с привлечением широкой общественности. Примерами  являются Стратегический план С.-Петербурга и концепция "Возрождение Карелии", при подготовке которых проводились публичные слушания, конференции, рекламные кампании, размещались публикации в СМИ и Интернете. В ряде регионов были созданы специальные структуры (советы, комиссии, ассоциации, временные творческие коллективы и т.д.) с привлечением ведущих специалистов в разных областях знаний, представителей науки, образования, бизнеса и общественности.

Последняя выявленная тенденция - выбор разработчиков региональных плановых документов.

Выделены следующие  основные варианты: разработка документов силами самой администрации региона; привлечение к разработке внешних организаций; создание в этих целях специальной структуры. Традиционно в регионах за разработку плановых документов отвечают структурные подразделения администраций. Однако их деятельность не всегда достаточно эффективна.

Повышение роли планирования связано с дополнительными затратами  ресурсов. Анализ корреляционных зависимостей между интенсивностью плановой деятельности и такими обобщающими социально-экономическими показателями, как изменение инвестиционного потенциала и риска, показал отсутствие между ними статистически значимой зависимости, что обусловлено множеством причин как объективного, так и субъективного характера.