Особенности правовой охраны атмосферного воздуха

Таким образом, основными функциями, которые связаны с атмосферным воздухом, являются защитная, производственная, транспортная, биологическая, биосферная.

§2 Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха

Государственное управление в области охраны атмосферного воздуха представляет собой совокупность осуществляемых уполномоченными государственными органами действий, направленных на исполнение требований законодательства в указанной сфере.

Согласно положениям Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» государственное управление в области охраны атмосферного воздуха основано на определенных принципах. Это исходные положения, в соответствии с которыми строится система органов управления, распределятся компетенция, формируются задачи и определяется набор средств, которые вправе применять органы управления 19.

Указанные принципы сводятся к следующему:

• приоритет охраны жизни и здоровья человека, настоящего и будущего поколений;
• обеспечение благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха человека;
• недопущение необратимых последствий загрязнения атмосферного воздуха для окружающей природной среды;
• обязательность государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него;
• гласность, полнота и достоверность информации о состоянии атмосферного воздуха, его загрязнении;
• научная обоснованность, системность и комплексность подхода к охране атмосферного воздуха и охране окружающей природной среды в целом;
• обязательность соблюдения требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха, ответственность за нарушение данного законодательства.

Согласно ст.4 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха» государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или через федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Кроме того, государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется органами государственной власти субъектов РФ.

Таким образом в соответствии с ФЗ «об охране атмосферного воздуха» ст. 24 государственный контроль20 за охраной атмосферного воздуха осуществляют федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды и его территориальные органы в порядке, определенном Правительством Российской Федерации.

Глава II. Особенности правовой охраны атмосферного воздуха

§1 Правовые меры охраны атмосферного воздуха

Правовая охрана атмосферного воздуха представляет собой проводимый государством комплекс опосредованных в праве социально-экономических, организационно-хозяйственных, юридических и иных мер, направленных на сохранение в чистоте и улучшение состояния атмосферного воздуха, предотвращение и снижение вредных химических, физических, биологических и иных воздействий на атмосферу, вызывающих неблагоприятные последствия для населения, растительного и животного мира21.

Правовому регулированию охраны атмосферного воздуха, климата и озонового слоя уделяется очень большое внимание как в отдельных государствах, так и международным сообществом. В Российской Федерации охрана атмосферного воздуха проводится по следующим направлениям:

1. Проводятся различные программы и мероприятия по охране атмосферного воздуха, которые осуществляют и разрабатывают юридические лица, имеющие источники выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, а также физического воздействия на атмосферный воздух. Проекты программ охраны атмосферного воздуха могут выносится на обсуждение граждан и общественных объединений в целях учета их предложений при планировании и осуществлении мероприятий по улучшению качества атмосферного воздуха.
2. Осуществляется финансирование программ охраны атмосферного воздуха и мероприятий по его охране.
3. Устанавливаются нормативы качества атмосферного воздуха и вредных физических воздействий на атмосферный воздух. Это необходимо для определения критериев безопасности и безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на него. Качество атмосферного воздуха - совокупность физических, химических и биологических свойств атмосферного воздуха, отражающих степень его соответствия гигиеническим нормативам качества атмосферного воздуха и экологическим нормативам качества атмосферного воздуха. Гигиенический норматив качества атмосферного воздуха - критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на здоровье человека. Экологический норматив качества атмосферного воздуха - критерий качества атмосферного воздуха, который отражает предельно допустимое максимальное содержание вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и при котором отсутствует вредное воздействие на окружающую природную среду. Гигиенический норматив качества атмосферного воздуха определяется согласно положениям Постановления Правительства РФ от 02.03.2000 года № 182 «О Порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ» 22.
4. Устанавливаются технические и предельно допустимые нормативы выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на атмосферный воздух. Технические нормативы отдельных видов выбросов устанавливаются для стационарных источников выбросов вредных веществ в атмосферный воздух, а также для являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов.

Предельно допустимые выбросы устанавливаются согласно Постановлению Правительства РФ от 02.03.2000 года № 183 «О нормативах выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и вредных физических воздействий на него»23 для конкретного стационарного источника выбросов вредных веществ в атмосферный воздух и их совокупности, т.е. организации в целом.

5. Осуществляется государственная регистрация вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха совместно с другими федеральными органами исполнительной власти. Данная регистрация осуществляется согласно Постановлению Правительства РФ от 02 марта 2000 года № 182 «О Порядке установления и пересмотра экологических и гигиенических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых уровней физических воздействий на атмосферный воздух и государственной регистрации вредных (загрязняющих) веществ и потенциально опасных веществ» 24.
6. Устанавливается необходимость получения разрешения в случае осуществления выброса вредных веществ в атмосферный воздух стационарным источником. В силу ст. 14 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»  выброс загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарным источником допускается на основании разрешения, которое устанавливает ПДВ и другие условия, обеспечивающие охрану атмосферного воздуха. Предельно допустимый выброс - норматив предельно допустимого выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для стационарного источника загрязнения атмосферного воздуха с учетом технических нормативов выбросов и фонового загрязнения атмосферного воздуха при условии непревышения данным источником гигиенических и экологических нормативов качества атмосферного воздуха, предельно допустимых (критических) нагрузок на экологические системы, других экологических нормативов. За отсутствие разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух для юридических лиц предусмотрена административная ответственность (п. 1 ст. 8.21 КоАП РФ). В судебных разбирательствах при подтверждении факта осуществления выбросов без специального разрешения судьи принимают сторону инспекторов и наказывают предприятия штрафами. Например, Постановление ФАС ВВО от 19 сентября 2007 г. № Ф03-А73/07-2/3610. Как следует из материалов дела, 18.01.2007 на основании распоряжения начальника Управления охраны окружающей среды МПР Хабаровского края от 12.01.2007 г. № 2, государственным инспектором Хабаровского края по охране окружающей среды Савкиным А.В. по обращению начальника отдела природопользования Администрации Советско-Гаваньского муниципального района от 29.12.2006 № 6-6/289 проведена проверка соблюдения Обществом природоохранного законодательства. В ходе проверки установлено, что обществом деятельность по изготовлению мебели и ламинированного ДСП, а также установка пластиковых окон осуществляется без соблюдения экологических требований, что заключается в отсутствии у общества следующей нормативной природоохранной документации: проекта нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, инвентаризации источника выброса вредных веществ в атмосферный воздух, разрешения Федеральной службы Ростехнадзора на лимитируемое размещение отходов на выбросы 25. Кроме того, предприятия, которым не утверждены ПДВ, уплачивают экологические платежи в 25-кратном размере (по сравнению с выбросами в пределах ПДВ). Для получения разрешения на выброс необходимо разработать проект ПДВ и согласовать его с уполномоченным органом. На данный момент разрешения выдает Ростехнадзор (п. 5.3.3.5 Положения о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 № 401) 26.Проект нормативов ПДВ разрабатывается на основании Закона № 96-ФЗ, Порядка разработки и утверждения экологических нормативов, Методического пособия по расчету, нормированию и контролю выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух,27 ГОСТ и других нормативных правовых и методических документов. Основополагающий момент при разработке ПДВ - инвентаризация выбросов конкретного производства, то есть систематизация сведений о распределении источников на территории предприятия, о количестве и составе выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Данная процедура выполняется в обязательном порядке в соответствии со ст. 22 Закона № 96-ФЗ. Процедура и условия выдачи (отказа в выдаче, приостановления и возобновления действия, аннулирования) территориальными органами Ростехнадзора разрешений на выбросы загрязняющих веществ организациям, имеющим стационарные источники этих выбросов и подлежащим федеральному государственному экологическому контролю, определены Порядком выдачи разрешений на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, утвержденным Приказом Ростехнадзора от 19.02.2007 № 84. Разрешение выдается на предприятие в целом или на его отдельные производственные территории. Для его получения природопользователь обращается в территориальный орган Ростехнадзора и представляет:

а) заявление с основными идентификационными сведениями о предприятии и его местонахождении;

б) утвержденные нормативы ПДВ и установленные ВСВ (временно согласованные выбросы) для стационарных источников предприятия в целом или по его отдельным производственным территориям 28.

Временно согласованный выброс - временный лимит выброса вредного (загрязняющего) вещества в атмосферный воздух, который устанавливается для действующих стационарных источников выбросов с учетом качества атмосферного воздуха и социально-экономических условий развития соответствующей территории в целях поэтапного достижения установленного предельно допустимого выброса (ст. 1 Закона № 96-ФЗ).

Если для предприятия установлены ВСВ, то оно должно также представить утвержденные планы по поэтапному достижению нормативов ПДВ и отчет о выполнении его завершенных этапов. При полной комплектности документов Ростехнадзор обязан рассмотреть заявку в течение одного месяца и своим приказом принять решение о выдаче разрешения либо в письменной форме уведомить предприятие об отказе, основанием которого может быть недостоверность представленной информации или невыполнение плана уменьшения выбросов для достижения ПДВ.

Если для предприятия установлены только ПДВ, то срок действия разрешения соответствует сроку их действия, если определены ВСВ - год со дня выдачи разрешения 29.

Разрешение на выбросы содержит приложение с перечнем загрязняющих веществ определенного класса опасности, разрешенных к выбросу стационарными источниками в г/сек и т/год в пределах утвержденных нормативов ПДВ и установленных ВСВ. Форма разрешения закреплена в Приказе Ростехнадзора от 07 февраля 2007 № 56 «Об утверждении формы разрешения на выброс вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух»30.

7. В целях предупреждения вреда, который может быть причинен окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека, стандартами на новые технику, технологии, материалы, вещества и другую продукцию, которые могут оказать вредное воздействие на атмосферный воздух, устанавливаются требования охраны атмосферного воздуха. Запрещается внедрение новых техники, технологий, материалов, веществ и другой продукции, а также применение технологического оборудования и других технических средств, если они не отвечают установленным законодательством требованиям охраны атмосферного воздуха. Производство и использование топлива на территории Российской Федерации допускаются только при наличии сертификатов, подтверждающих соответствие топлива требованиям охраны атмосферного воздуха. Производство и использование на территории Российской Федерации технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок допускаются только при наличии сертификатов, устанавливающих соответствие содержания вредных (загрязняющих) веществ в выбросах технических, технологических установок, двигателей, транспортных и иных передвижных средств и установок техническим нормативам выбросов.
8. Устанавливаются требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности. Согласно Положению о государственном контроле за охраной атмосферного воздуха, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 января 2001 г. № 3131 Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору и ее территориальные органы осуществляют государственный контроль за охраной атмосферного воздуха во взаимодействии с Федеральной службой по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека - по вопросам соблюдения нормативов качества атмосферного воздуха, требований охраны атмосферного воздуха от загрязнения при строительстве и вводе в эксплуатацию новых и реконструированных предприятий, сооружений и других объектов, влияющих на качество атмосферного воздуха, а также при проведении производственного контроля за охраной атмосферного воздуха; нормативов вредных физических воздействий; выполнения федеральных целевых программ по охране атмосферного воздуха. В случае если при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства предусмотрено осуществление государственного строительного надзора, государственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляется в рамках государственного строительного надзора органами исполнительной власти, уполномоченными на осуществление государственного строительного надзора, в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности.
9. Проводятся мероприятия по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, угрожающем жизни и здоровью людей.
10. В целях уменьшения трансграничного загрязнения атмосферного воздуха источниками выбросов вредных веществ, расположенными на территории Российской Федерации, Российская Федерация обеспечивает проведение мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также осуществляет другие меры в соответствии с международными обязательствами Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха 32.

Кроме того, уполномоченными органами осуществляется государственный учет  вредных воздействий на атмосферный воздух и их источников и контроль за охраной атмосферного воздуха. Источники вредного воздействия на атмосферный воздух подразделяются на стационарные (предприятия, энергостанции и другие производственные, а также бытовые объекты) и передвижные (автомобили, самолеты, суда и другие подвижные средства и установки), что обусловливает особенности правового регулирования охраны атмосферного воздуха в процессе их деятельности.

За состоянием атмосферного воздуха, его изменениями осуществляется наблюдение по химическим, физическим и биологическим показателям общегосударственной службой наблюдения и контроля за уровнем загрязнения природной среды. Сбор, хранение, обобщение, анализ информации проводится с целью обеспечения ею заинтересованных организаций, а также составления прогнозов об уровне загрязнений атмосферного воздуха под влиянием хозяйственной деятельности и метеорологических условий. Наблюдение (мониторинг) осуществляется специально уполномоченными органами Федеральной исполнительной власти по гидрометеорологии, охране окружающей среды, санитарно-эпидемиологическому надзору и др. (ст. 23 Закона об охране атмосферного воздуха).

Государственный контроль за охраной атмосферного воздуха имеет своей задачей обеспечение соблюдения всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами мероприятий по охране атмосферного воздуха, условий вредного воздействия на атмосферу, а также иных правил, установленных законодательством об охране атмосферного воздуха (ст. 24 Закона об охране атмосферного воздуха). Выделяют государственный контроль (осуществляется государственными органами санитарно-эпидемиологического надзора, органами по контролю за работой газоочистных и пылеулавливающих установок, органами безопасности дорожного движения, охраны окружающей среды и др.), производственный (осуществляется юридическими лицами, которые имеют источники вредных воздействий на атмосферный воздух) и общественный (осуществляется в порядке, определенном законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды, законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации об общественных объединениях). 33

Что же касается органа осуществляющим охрану окружающей среды в Республике Калмыкия, согласно положению «о Министерстве природных ресурсов  и охраны окружающей среды и развития энергетики Республики Калмыкия»Им является орган исполнительной власти Республики Калмыкия Министерство природных ресурсов, охраны окружающей среды и развития энергетики РК и осуществляет функции по выработке государственной  политики и нормативно правовому регулированию в области охраны окружающей среды, в сфере регулирования отношении недропользования,лесопользования  и водопользования  безопасности гитротехнических сооружений сооружений, управление особо охраняемыми  природными территориями республиканского значения, обращения с отходами, охраны атмосферного воздуха проведение государственной экологической экспертизы объектов республиканского значения  и обеспечение экологической безопасности на территории РК