Виды  права пользования водными объектами

   Лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь права на водные объекты: право долгосрочного пользования (на срок от З до 25 лет), право краткосрочного пользования (до 3 лет), право ограниченно пользования (публичный и частный водный сервитут). Кроме того, ВК предусматривает передачу водных объектов, как и земельных участков, на правах аренды. Однако для этого требуется отдельный федеральный закон, который пока не принят.  
Важное юридическое значение имеет разделение водопользования на общее и специальное. Общее водопользование (осуществляется физическими и юридическими лицами без применения сооружений, технических средств и устройств) не требует лицензирования и заключения на его основе договора. Специальное водопользование, характерное применением сооружений, технических средств и устройств, предполагает получение лицензии и заключение договора.  
Лицензию выдают специально уполномоченные органы государственного управления в сфере охраны использования водного фонда. Лицензия содержит сведения о водном объекте, водопользователе, водопотребителе и лимитах водопользования, об обязательствах водопользователей по отношению к окружающей среде, ее охране, к водопотребителям. Кроме того, в лицензии указывает координаты водных объектов (либо их частей), способы и цели их использования. Как отмечено многими сама по себе лицензия не дает права пользовании объектами: на ее основе заключают договор краткосрочного или долгосрочного пользования, воспроизводящей многие условия лицензии. В них в обязательном порядке включают условия, устанавливающие обязанности по охране окружающей среды, размер и порядок внесения платежей за пользование, а также ответственность сторон за неисполнение требований. Существенные условия договора определяют также порядок продления или досрочного прекращения права пользования водными объектами. Лицензии и договора подлежат обязательной государственной регистрации, ведется специальный государственный реестр договоров.  
Таким образом, лицензии и договора пользования водными объектами отчасти дублируют друг друга. Это нередко вызывает критику. В настоящее время предлагается упразднить лицензирование водопользования, оставив лишь договор пользования водными объектами. Но в случае отмены лицензии необходимо обеспечить состязательность и открытость при принятии решения о заключении договора пользования водным объектом. Кроме того, сами условия договора должны быть достаточно подробными и обстоятельными, что необходимо для предотвращения хищничёского использования российских водных объектов. Поэтому при разработке проектов новой редакции ВК нередко предлагалось заключать договоры по результатам торгов и уточнить условия самих договоров. Договоры пользования водными объектами до сих пор заключали органы исполнительной власти субъектов РФ. Но в результате перераспределения полномочий субъектов РФ в пользу Российской Федерации, которое было осуществлено согласно Федеральному закону от 22.08.2004 № 122-ФЗ, договоры пользования водными объектами будут заключать уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.  
Водные сервитуты (как публичные, так и частные) не требуют лицензии на водопользование. Каждый может пользоваться водными объектами общего пользования или иными водными объектами, если иное не предусмотрено российским законодательством (публичный водный сервитут). В силу договора или судебного решения права долгосрочных и краткосрочных пользователей водных объектов могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (частный водный сервитут).  
Законодатель предусматривает виды водных сервитутов: забор воды без применения сооружений, технических средств и устройств; водопой и прогон скота; использование водных объектов как водных путей для маломерных плавательных средств.  
К рассматриваемым договорам пользования водными объектами применяют положения гражданского законодательства о сделках, договорах и сервитутах. Эти имущественные отношения, возникающие при использовании водных объектов, регламентирует гражданское законодательство, если иное не предусмотрено ВК.  

   Целевое использование водных объектов

   Водные  объекты или их части могут предоставляться для удовлетворения одной или нескольких целей, одному или нескольким водопользователям. Законодательно установлен перечень целей использования водных объектов: питьевое и хозяйственно-бытовое водоснабжение; здравоохранение; промышленность и энергетика, сельское хозяйство, лесное хозяйство, гидроэнергетика, рекреация, транспорт, строительство, пожарная безопасность, рыбное хозяйство, охотничье хозяйство, лесосплав, добыча полезных ископаемых, торфа, сапропеля.                                            Использование водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения признается приоритетным. Источниками подобного водоснабжения являются защищенные от загрязнения и засорения поверхностные и подземные водные объекты, близ которых организуются зоны и округа санитарной охраны. На базе защищенных подземных водных объектов осуществляют резервирование источников питьевого водоснабжения на случай возникновения чрезвычайных ситуаций. Централизованное хозяйственно-бытовое водоснабжение является предметом деятельности организаций, имеющих лицензию на водопользование, а нецентрализованное водоснабжение характерно непосредственным забором воды из поверхностных и подземных вод нуждающимися физическими и юридическими лицами. Отношения по использованию воды, изъятой из водных объектов, регламентирует гражданское, санитарное и другое законодательство.  
Важной проблемой является обеспечение должного качества питьевой воды, что касается и водного законодательства (охрана самих водных объектов — источников водоснабжения). В 1990-е гг. было даже выдвинуто дискуссионное предложение разработать федеральный закон о питьевой воде и питьевом водоснабжении. В него планировалось включить правовые номы из различных актов. Однако главной задачей является исполнение уже действующего в сфере водоснабжения законодательства.  
Водное законодательство не ограничивается определением приоритета использования вод для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения. Оно предусматривает и другие приоритеты, распространяющиеся на специфические водные объекты. Например, водные объекты или их участки, имеющие большое значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов, предоставляют преимущественно для этих целей. Это означает, что использование названных акваторий для других целей может быть ограничено (кроме питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения). При размещении, проектировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации гидротехнических сооружений и других сооружений на используемых рыбным хозяйством водных объектах предписывается своевременное осуществление мер, обеспечивающих охрану водных биоресурсов.  
Не менее важным приоритетом является использование водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы, прежде всего для целей здравоохранения. Лишь в исключительных случаях могут разрешить использовать эти водные объекты для питьевого водоснабжения населения или в иных целях. 

   Способы охраны водных объектов  

   Как было указано выше, водопользователи обязаны  осуществлять меры по охране водных объектов. Поэтому использование водных объектов следует осуществлять с минимально возможными негативными последствиями для водных объектов. Чтобы степень воздействия человека на водную экосистему была не слишком высокой, водное законодательство предусматривает лимиты водопользования — установленные на определенный срок предельно допустимые объемы изъятия вод или сброса сточных вод нормативного качества.  
Охрану водных объектов обеспечивают производственно-технические, мелиоративные, агротехнические, гидротехнические, санитарные мероприятия, которые обязаны проводить физические и юридические лица. Следует отметить взаимную связь как собственно водоохранных мер, так и мер по предупреждению, пресечению и устранению последствий вредного воздействия вод (наводнения, затопления, подтопления, эрозии). При подобных явлениях также может происходить загрязнение или засорение вод: в разливающиеся весной реки и озера могут попадать вредные вещества, отходы производства.  

   Виды  вредного воздействия на воды

   В водном законодательстве различают следующие виды вредного воздействия на водные объекты: загрязнение, засорение, истощение. Загрязнение понимается как сброс, иное поступление в водный объект или образование в нем веществ, ухудшающих качество вод и негативно воздействующих на состояние сопряженных с ним земель (дна и берегов), что приводит к ограничению использования. В отличие от загрязнения, засорение заключается в сбросе или ином поступлении в водный объект инородных предметов и взвешенных частиц, ухудшающих состояние и затрудняющих его использование. Ни с засорением, ни с загрязнением не следует смешивать истощение вод — устойчивое сокращение запасов и ухудшение качества поверхностных и подземных вод.  
В то же время в реальной жизни водотоки и водоемы испытывают на себе все три вида вредного воздействия, которые тесно связаны друг с другом.  
Примером может послужить следующая ситуация. Россия занимает печальное первенство по затонувшему имуществу. Многие водные объекты превращены в кладбища бесхозных кораблей, в свалку металлолома и затонувшей древесины. Подобное засорение носит массовый характер и, из-за ржавления металла и гниения древесины, нередко влечет за собой загрязнение, в результате происходит устойчивое ухудшение качества вод — признак истощения.  
Большую опасность представляет собой аварийное загрязнение, возникающее при залповых сбросах вредных веществ, наносящих вред или угрожающих здоровью населения, нормальному осуществлению хозяйственной или иной деятельности, состоянию окружающей среды, а также биологическому разнообразию. Значительными полномочиями по предупреждению, пресечению и ликвидации аварийного загрязнения водных объектов обладает МЧС России. Его деятельность регламентирует Федеральный закон от 2 1.12.1994 № 68-ФЗ « О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».  

   Направления правовой охраны

   Правовую  охрану вод осуществляют по разным направлениям и различными способами. Для обеспечения охраны вод осуществляют регулирование деятельности источников загрязнения — объектов, с которых сбрасываются или иным образом поступают вредные вещества. Это могут быть промышленные и сельскохозяйственные предприятия, транспорт, коммунально-бытовое хозяйство и т.д. Они не должны вызывать загрязнение и засорение водных объектов сверх установленных нормативов.  
ВК запрещает применение ядохимикатов и других химических средств, если это влияет на состояние водных объектов и водных биоресурсов. В свою очередь, взрывные работы с применением ядерных или иных технологий и выделением радиоактивных и токсичных веществ, а так же захоронение и сброс радиоактивных и токсичных веществ (материалов) воспрещены. При этом сброс сточных вод с токсичными веществами допускается только после их очистки в установленном порядке.  
В водном законодательстве предусмотрена защита водных объектов от засорения, поступление же взвешенных частиц в водный объект допускается в соответствии с требованиями водного законодательства.  
Водное законодательство предусматривает и некоторые особенности охраны подземных водных объектов. На их водосборных площадях запрещено размещение отходов, свалок, кладбищ, скотомогильников, если сами подземные воды используются для питьевого или хозяйственно-бытового водоснабжения. Запрещено и орошение земель сточными водами (если это влияет или может повлиять на подземные воды). В случае вскрытия водоносных горизонтов при использовании недр необходимо принять меры по охране этих водных объектов и сообщить о данном происшествии в уполномоченные органы.  
Водное законодательство содержит в себе и специальные правовые институты, без которых охрана водных объектов окажется декларативной и неполноценной. Речь идет о водоохранных зонах, округах санитарной и горно-санитарной охраны, особо охраняемых водных объектах.  

   Водоохранные зоны водных объектов

   Большой вред поверхностным водотокам и водоемам наносит хозяйственная деятельность на их берегах, оказывающая особенно негативное воздействие на небольшие водотоки и водоемы. Чтобы защитить водные объекты от загрязнения, засорения, заиления и истощения, а также сохранить среду обитания биоресурсов, отечественное законодательство пошло по пути создания водоохранных зон с полосами разной степени жесткости правового режима. Водоохранные зоны находятся на землях разных категорий: землях водного фонда, поселений, особо охраняемых территорий и объектов. Но в любом случае названные зоны имеют свой специфический правовой режим, определенный водным законодательством.  
Положение о водоохранных зонах водных объектов и их прибрежных защитных полосах, утвержденное постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 № 1404, содержит жесткие ограничения хозяйственной деятельности на примыкающих к воде участках. Согласно нормам Положения в водоохранных зонах, запрещено складирование мусора, отходов производства, заправка топливом, мойка и ремонт автомобилей и других машин и механизмов, размещение дачных и садово-огородных участков при ширине водоохранной зоны менее 100 м и крутизне склонов прилегающих территорий более 3°. Запрещается проведение строительства и реконструкции зданий, сооружений, коммуникаций и других объектов, а также работ по добыче полезных ископаемых, землеройных и других работ без согласования с бассейновыми и другими органами управления в области использования и охраны вод.  
Прибрежные защитные полосы являются линией наиболее жесткого режима и, как правило, должны быть залужены или покрыты древесно-кустарниковой растительностью. На территории прибрежных защитных полос дополнительно к предусмотренным водоохранной зоной ограничениям запрещены распашка земель, применение удобрений, складирование отвалов размываемых грунтов, размещение дачных и садово-огородных участков, выделение участков под индивидуальное строительство, движение автомобилей и тракторов. В тоже время разрешается при наличии лицензии на водопользование предоставление земельных участков в названных полосах для размещения объектов портовых и гидротехнических сооружений. В самой лицензии должны быть конкретные требования по соблюдению водоохранного режима.  
Эффективность правовой защиты водосбора рек, озер, болот, каналов и водохранилищ зависит во многом от того, как отмеряются водоохранные зоны и их полосы. Согласно приведенному нами Положению они отсчитываются от уреза воды для рек, озер, стариц отсчет производят от средне-многолетнего уреза воды в летний период, для водохранилищ — от уреза воды при нормальном подпоре уровня, для морей — от максимального уровня прилива. Исходя из длины водотока и площади водоема для водотоков протяженностью 10—500 км и более отсчитывается ширина зоны в 50—500 м. Водоемы с площадью акватории до 2 км² имеют зону в 300 м, при площади акватории от 2 км² и выше — более 500 м.  
Ширина прибрежной защитной полосы зависит от вида угодья и крутизны склонов. На пашнях (при разных уклонах) прибрежные защитные полосы отсчитываются от 15 до  
100 м; на лугах и сенокосах- — от 15 до 50 м; на лесистой и кустарниковой местности — от 35 до 100 м. Это правило в какой-то степени учитывает такие факторы, как рельеф  
местности и т.д.  
Вышеуказанное Положение предусматривает проектирование водоохранных зон и их прибрежных защитных полос в соответствии с нормативно-методическими документами. Оно осуществляется по заказу органов территориального управления водным фондом МПР России или же водопользователей водохранилищ, предоставленных в обособленное пользование. Проекты подлежат государственной экспертизе (в том числе и экологической), а также утверждению государственными органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению федеральных бассейновых органов управления. Минимальные размеры зон и полос наносят на генеральные планы застройки городов и прочих поселений, планы землепользования, прочие планово-картографические материалы. Водоохранные зоны и их полосы обязательно следует наносить на планы и земельные карты. На местности они должны сопровождаться специальными знаками.  
Правовые нормы о водоохранных зонах и их прибрежных защитных полосах нуждаются в неукоснительном исполнении. Нередко (например, в Московской области) не принимают или не реализуют решения о выделении водоохранных зон и их прибрежных защитных полос, довольно часто их режимы нарушают. В настоящее время происходит возведение коттеджей прямо на берегах пригородных водоемов и водотоков и даже питьевых водохранилищ, а для некоторых хозяйственников распаханные вплоть до уреза воды сельскохозяйственные угодья являются чуть ли не предметом особой гордости. Подобные действия наносят экологический вред и действующим законодательством воспрещены. Поэтому обеспечение соблюдения режима водоохранных зон и прибрежных защитных полос представляется одной из важнейших задач государственного водного контроля и важнейшей функцией государственного управления. В настоящее время ряд исков прокуратуры о запрете строительства и сносе коттеджей у уреза воды питьевых водохранилищ удовлетворены, а экологический правопорядок восстанавливается. 

   Особенности государственного управления в области использования  и охраны вод

   Водное  хозяйство — сфера действия экологического права, сложная отрасль экономики, естественным базисом которой являются водные объекты. При огромных потребностях страны в водных ресурсах и одновременном их дефиците в ряде регионов возникают проблемы государственного управления в области хозяйственного использования и охраны водных объектов (водного управления), решение которых обеспечивают нормы водного законодательства.  

   Принципы  и функции водного  управления

   ВК  предусмотрены основные принципы и  функции водного управления, в  которых выражена его специфика  и особенности. В ВК названо три  принципа управления:  
— устойчивого развития (сбалансированного развития экономики при улучшении состояния окружающей среды);  
— сочетания бассейновых и административно-территориальных начал управления;  
— разграничения управления и хозяйственного использования.  
Основными функциями водного управления являются:  
— планирование рационального использования водных объектов, включая установление лимитов водопользования; 
— ведение государственного мониторинга и кадастрового учета водных объектов;  
— проведение государственной экспертизы предпроектной и проектной документации на строительство и реконструкцию хозяйственных и других объектов, влияющих на состояние водной среды;  
— осуществление лицензирования в области использования и охраны водных объектов;  
— осуществление государственного контроля за использованием и охраной водных объектов, соблюдением режима водоохранных зон;  
— подготовка, заключение и реализация бассейновых соглашений о восстановлении и охране водных объектов.  
Отдельные функции государственного управления регламентируют постановления Правительства РФ, ведомственные акты и т.д.

   Планирование  рационального использования водных объектов