Финансово-правовые нормы: понятие, виды, особенности

Н.И. Химичева выделяет особенности финансово-правовых норм в юридических свойствах прав и обязанностей, установленных такими нормами. Эти особенности обусловлены участием в финансовых отношениях таких субъектов, как государственные органы, органы местного самоуправления, организации и учреждения, компетенция которых определяется в положениях и уставах. При этом их финансово-правовые обязанности нередко сливаются с правами, выражаясь в едином полномочии. Это хорошо видно на примере норм, закрепляющих права и обязанности органов государственной власти и местного самоуправления в области финансов. Так, использование бюджетных средств на социально-экономические и другие программы соответствующей территории - одновременно их право и обязанность. Однако это не означает, что нормы финансового права не содержат обособленных прав и обязанностей. Прежде всего это касается граждан, предприятий, предпринимателей и основывается на конституционном праве собственности, праве свободного использования имущества для не запрещенной законом экономической деятельности См.: Химичева Н.И. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2009. - 768 с..

3. Виды финансово-правовых норм

Содержание финансовой деятельности, различные ее направления, обусловили многообразие финансовых правовых норм. Проведение их классификации  способствует углублению представления об их сущности и особенностях содержания по сравнению с нормами других отраслей права.

Классификацию финансово-правовых норм можно провести по нескольким основаниям.

Ряд авторов: О.Н. Горбунова, Е.Ю. Грачёва, С.О. Шохин, П.В. Павлов, Л.Г. Вострикова, И.Ш. Килясханов и многие другие в зависимости от способа воздействия на участников финансовых отношений, определяющего характер их юридических прав и обязанностей, финансово-правовые нормы подразделяют на три вида: обязывающие, запрещающие и уполномочивающие (управомочивающие, дозволяющие) Напр., см.: Горбунова О.Н. Финансовое право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. О.Н. Горбунова. - М.: Юристъ, 2006. - 587 с..

Обязывающие финансово-правовые нормы регулируют активное поведение  субъектов. По мнению Н.И. Химичевой, они требуют от участников финансовых отношений (государственных органов, органов местного самоуправления, предприятий, граждан и других) совершить определенные действия, устанавливают их обязанности в сфере этих отношений. Например, финансово-правовые нормы предписывают налоговым органам известить граждан-налогоплательщиков о суммах и сроках предстоящих платежей, а гражданам - уплатить своевременно эти платежи См.: Химичева Н.И. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2009. - 768 с..

Большая часть финансово-правовых норм имеет обязывающий характер, в чем проявляется императивный метод правового регулирования, используемый в финансовом праве.

Запрещающие финансово-правовые нормы регулируют пассивное поведение  субъектов финансовых отношений  и предписывают не совершать действий, нарушающих финансовую дисциплину и  законность. Так, запрещено придавать  обратную силу законодательным актам, ухудшающим положение налогоплательщиков (п. 2 ст. 5 НК РФ). Банку России запрещено предоставлять кредиты Правительству Российской Федерации для финансирования дефицита федерального бюджета, за исключением случаев, когда это предусматривается Федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 22 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» от 10 июля 2002 г. №86-ФЗ) «Российская газета», № 127, 13.07.2002..

Уполномочивающие  нормы устанавливают права участников финансовых отношений на совершение определенных самостоятельных действий в предусмотренных рамках. Данные нормы содержатся, например, в нормативно-правовых актах, которыми регулируются кредитные правоотношения.

Они предоставляют  возможность принятия самостоятельных  решений в области финансов, но в строго установленных границах. Таким образом, и этим нормам свойственна  императивность, поскольку не допускается  выход за эти границы. Например, представительные органы власти субъектов Российской Федерации при введении региональных налогов вправе решать вопросы, круг которых определен федеральным  законодательством, а именно о ставках  налогов, порядке и сроках их уплаты (п. 3 ст. 12 НК РФ).

И.В. Рукавишникова, в зависимости от способов воздействия на участников финансовых отношений, помимо обязывающих, дозволяющих и запрещающих финансово-правовых норм, выделяет также согласительные, рекомендательные и поощрительные нормы См.: Рукавишникова И.В. Финансовое право: учеб. пособие / отв. ред. И.В. Рукавишникова. - М.: Норма, 2009. - 592 с..

Финансово-правовые нормы, содержащие возможность согласования, позволяют субъектам правоотношений принимать наиболее рациональное и приемлемое для каждого из них решение. Механизм правового согласования определяется особо в каждом конкретном случае. Как правило, такой механизм устанавливает властвующий (подчиняющий) субъект. В процессе согласования, как правило, стороны проводят двусторонние или многосторонние консультации, властвующий субъект рассматривает предложения, вносимые подчиненным субъектом, и на основании полученных сведений принимает решение. Например, Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой по представлению Президента Российской Федерации сроком на шесть лет (ст. 5 Федерального закона «О Счётной палате Российской Федерации» от 11.01.1995 №4-ФЗ) «Российская газета», № 9 - 10, 14.01.1995..

Норма права, содержащая рекомендацию не имеет обязательного  значения для субъектов, однако в  случае ее принятия (исполнения) обеспечивается мерами государственного воздействия. Рекомендательная норма предоставляет  право участнику правоотношения выбрать по своему усмотрению тот  или иной вариант поведения. Если субъект выбирает вариант, рекомендуемый  государством, вполне возможно, что  одновременно он приобретает какие-либо дополнительные выгоды или поощрения. В том случае, когда субъект  игнорирует предложенную рекомендацию и самостоятельно выбирает вариант  поведения, никаких негативных последствий  в виде правовых санкций для него не наступает.

Рекомендательные  нормы представляют собой предложения  конкретных органов, обращённые к тем  или иным субъектам. Наиболее часто  такие нормы встречаются в  ежегодно принимаемых законах о  бюджетах. В частности, в законе о  федеральном бюджете на тот или  иной финансовый год рекомендательные нормы обращены, как правило, к  органам власти субъектов Российской Федерации.

Особенность правовых поощрений заключается в том, что в нормах права содержатся указания на определенный вариант поведения, следование которому является желательным для всего общества, но не обязательным для каждого отдельного субъекта. Однако сам выбор такого поведения подкрепляется обещанием наделить субъекта благами сверх общепринятых норм См.: Горшенев В. М. Способы и организационные формы право-вого регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 127.. Например, согласно статье 114 НК РФ, при наличии хотя бы одного обстоятельства, смягчающего ответственность, размер штрафа подлежит уменьшению не меньше, чем в два раза по сравнению с размером, установленным соответствующей статьей НК РФ.

В зависимости от своего содержания нормы финансового  права могут быть материальными  и процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют структуру бюджетной системы, бюджетное устройство, виды и объем денежных обязательств юридических и физических лиц перед государством и муниципальными образованиями, источники формирования кредитных ресурсов банков, объекты налогообложения и ставки налогов, виды расходов, включаемых в бюджеты и внебюджетные государственные фонды, и тому подобное, то есть материальное (денежное) содержание юридических прав и обязанностей участников финансовых отношений. Например, объектами налогообложения игорного бизнеса, в соответствии с частью 1 статьи 366 Налогового Кодекса Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 №117-ФЗ «Собрание законодательства РФ», 07.08.2000, N 32, ст. 3340., признаются: игровой стол, игровой автомат, касса тотализатора и касса букмекерской конторы.

Процессуальные (процедурные) финансово-правовые нормы устанавливают порядок деятельности в области формирования, распределения и использования государственных (муниципальных) денежных фондов (доходов), требуют соблюдения предусмотренных процедурных правил в этой деятельности: сроков, участия определенных органов, установленной юридической формы принимаемых решений и тому подобное.

Процессуальные  нормы финансового права устанавливают порядок

применения и  действия норм материального права. Как правило, в финансовых нормативных  правовых актах одновременно содержатся материальные и процессуальные нормы. В то же время в БК РФ выделен  соответствующий раздел о бюджетном  процессе. Так, законодатель определяет бюджетный процесс как регламентируемую законодательством Российской Федерации  деятельность органов государственной  власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и  утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ).

В зависимости от характера регулируемых отношений  финансово-правовые нормы делятся  на бюджетные, налоговые, финансового  контроля, страховые, банковские и другие.

В зависимости от вида нормативно-правового акта, в  котором содержатся финансово-правовые нормы, они могут быть разделены  на нормы законов (например, нормы  БК РФ) и нормы подзаконных актов (например, нормы Указа Президента РФ «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации» от 14.05.1998 №554) «Российская газета», № 94, 19.05.1998..

В зависимости от функций, выполняемых финансовым правом, финансово-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные.

Регулятивные нормы направлены непосредственно на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей (например, ст. 51, 56 НК РФ) Финансово-правовые нормы в массе своей регулятивные, так как финансовое право, по существу, не является охранительной отраслью права.

К охранительным  нормам относятся нормы, которые  предусматривают применение мер  государственного принуждения за финансовые правонарушения. Это, в частности, нормы  главы 16 НК РФ, в которой перечислены  составы налоговых правонарушений и финансовые санкции.

Финансово-правовые нормы по объему действия делятся  на общие, которые распространяются на целый ряд правоотношений, и специальные, которые распространяются только на определенный круг отношений. В случае коллизии общих и специальных норм действуют специальные. Например, общими являются нормы первой части НК РФ, распространяющиеся на все налоговые отношения, а специальными - нормы, регулирующие тот или иной вид налогов, налоговых отношений.

По времени действия финансово-правовые нормы подразделяются на:

- общие (бессрочные) - устанавливаются на неопределенный срок и утрачиваются в связи с их отменой или изменением (например, нормы БК РФ, НК РФ);

- временные (срочные) - устанавливаются на определенный срок.

К временным финансово-правовым нормам относятся, прежде всего, предписания  ежегодно принимаемых нормативных  актов о бюджетах на соответствующий  финансовый год.

По территориальному признаку финансово-правовые нормы  подразделяются на действующие на:

- всей территории РФ (например, нормы БК РФ);

- территории соответствующих субъектов Российской Федерации (например, нормы Закона Алтайского края «О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов» См.: Закон Алтайского края от 05.11.2008 №98-ЗС "О бюджете территориального фонда обязательного медицинского страхования Алтайского края на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" );

- территории соответствующих муниципальных образований (например, нормы постановления №2335 «О создании муниципального бюджетного учреждения «Служба единого заказчика учреждений образования

г. Твери» См.: Постановление от 29 октября 2010 г. № 2335 «О создании муниципального бюджетного учреждения «Служба единого заказчика учреждений образования г.Твери».

Финансово-правовые нормы можно классифицировать в  зависимости от того, какую операцию они выполняют в процессе правового  регулирования, то есть на чём они  специализируются. В связи с этим в науке выделяются так называемые специализированные нормы. Они не являются самостоятельной нормативной основой  для возникновения правоотношений, а как бы присоединяются к регулятивным и охранительным нормам См.: М.В. Карасева Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева - М.: Юристъ, 2004. - 576 с..

Л.Г. Вострикова, М.В. Карасёва выделяют следующие виды специализированных норм в финансовом праве:

- общие (общезакрепительные) - в обобщенной форме фиксируют определенные признаки регулируемых отношений (к ним относится нормы ст. 2 НК РФ, определяющая общие признаки отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, ст. 6 БК РФ);

- дефинитивные - закрепляют существенные признаки соответствующих финансово-правовых категорий понятий и терминов (к ним относится ст. 8 НК РФ, закрепляющая понятие налога и сбора);

- нормы-принципы - устанавливают основные начала финансового законодательства, финансовой деятельности тех или иных государственных органов и органов местного самоуправления (такие нормы закреплены в ст. 3 НК РФ, определяющей основные начала законодательства о налогах и сборах);