Финансово-правовые нормы: понятие, виды, особенности

Нормы финансового  права также несут на себе стимулирующую  функцию. Так, основными доходами бюджета  являются налоги, они служат прежде всего перераспределению прибыли  юридических и физических лиц  в бюджетную систему и внебюджетные фонды. Однако налоговая норма должна быть составлена таким образом, чтобы она, с одной стороны, регулировала перераспределение финансовых ресурсов государства, а с другой - стимулировала бы развитие производства; чтобы налогоплательщик мог без особого для себя ущерба отдать государству установленную налоговым законом долю, а затем стал бы прибыльно работать, получая достаточный доход и делая в том числе инвестиции из своих ресурсов в расширение своего производства.

Следовательно, законодателю и правоприменителю при работе с  нормами финансового права следует  учитывать все три заложенные в них функции.

2. Особенности финансово-правовых  норм, отличие финансово-правовых  норм от норм других отраслей  права

Финансово-правовые нормы - это исходные элементы, из которых  состоит финансовое право как  отрасль права. Им свойственны все  общие признаки правовой нормы, но присущи  и характерные именно для данной отрасли особенности.

Общие признаки определяют, что финансово-правовые нормы:

1. Устанавливаются  государством, а их исполнение  обеспечивается государством;

2. Носят общий  характер и относятся ко всем  участникам финансово-правовых отношений;

3. Возлагают на  участников правоотношений юридические  обязанности и предоставляют  им субъективные права;

4. Формально закреплены  в нормативно-правовом акте.

Особенности финансово-правовой нормы обусловлены тем, что она в отличие от норм других отраслей права регулирует отношения, возникающие в процессе планового образования, распределения и использования государством и органами местного самоуправления финансовых ресурсов, необходимых им для осуществления своих задач.

М.В. Карасёва выделяет следующие специфические признаки (особенности) финансово-правовых норм:

1. Непосредственное  целевое назначение. Оно определяется  предметом финансово-правового регулирования,  то есть отношениями, возникающими  в процессе финансовой деятельности  государства и муниципальных  образований по регулированию  образования, распределения и  использования государственных  и муниципальных фондов денежных  средств.

2. Они редко возникают  как фактические. В общественной  жизни редко складываются правила  поведения, являющиеся прототипом  финансово-правовой нормы. Действительно,  в силу особенностей предмета  финансового права финансовые, то  есть денежные, отношения не существуют и не возникают сами по себе, в чистом виде. Будучи объективно обусловлены общественными потребностями, которые детерминированы уровнем развития товарно-денежных отношений, масштабами государственной деятельности, социальными задачами на данном этапе и так далее, эти отношения проявляются не иначе как в формах, определенных государством (и муниципальным образованием). Следовательно, государство придает объективно нарождающимся финансовым отношениям адекватные формы проявления: устанавливает конкретные виды платежей, порядок поступления их в государственные фонды, определяет направления использования финансовых ресурсов, их распределения и так далее. Все это делается с помощью финансово-правовых норм, модель которых создается государством и муниципальными образованиями.

3. Они являются  средством реализации общественных, то есть публичных, а не частных  интересов. Это обусловлено принадлежностью финансового права к публичному праву и особенностями предмета финансово-правового регулирования. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, будучи объективно обусловлена экономическим строем общества, производственными отношениями и так далее, детерминирована насущными потребностями и интересами больших масс людей - классов, социальных групп, общества в целом. Это интерес к оптимальному регулированию экономической жизни, оказанию помощи социально незащищенным гражданам, наличию боеспособной армии, сильной милиции и так далее. При этом интерес к финансовому обеспечению государства, получению от него финансовой помощи, существующий на уровне больших социальных общностей, сочетается с интересом самого государства к поддержанию собственного существования.

Это естественно, так  как финансовые ресурсы необходимы государству не только для реализации социальных интересов, воплощающихся  в его задачах и функциях, но и для содержания своего аппарата, государственных структур, которые  непосредственно обеспечивают реализацию социальных интересов. Таким образом, государство мобилизует денежные средства для израсходования их на социально  значимые мероприятия. В связи с  этим финансово-правовые нормы являются средством реализации интересов  всего общества, различных классов, социальных групп и так далее, а также интересов самого государства. Этим они отличаются от норм частного права (гражданского, семейного, трудового  и так далее), являющихся средством  реализации интересов отдельных  субъектов хозяйствования, физических лиц и др.

4. Нестабильность. Она обусловлена двумя причинами.

Во-первых, отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных  образований, являются в основе экономическими, а значит, подвержены различным экономическим  колебаниям, которые определяются влиянием политики на экономику, структурными перестройками  в системе управления, миграционными  процессами в различных регионах и прочим. Нестабильность отношений, составляющих предмет финансово-правового  регулирования, приводит, в принципе, к нестабильности самого финансово-правового  регулирования и прежде всего  к отмене устаревших и появлению  новых финансово-правовых норм. В  условиях экономической нестабильности в государстве эти процессы ускоряются.

Во-вторых, бюджетно-правовые отношения, охватываемые сферой финансовой деятельности государства и муниципальных  образований, нестабильны изначально. Они существуют в рамках правовых актов о бюджете, которые действуют  только в течение финансового  года. Таким образом, бюджетно-правовые нормы как часть финансово-правовых периодически, вступают в силу с  принятием соответствующих законов  о бюджете и утрачивают действие с окончанием финансового года.

5. Политическая  направленность. Реализация многих  норм финансового права, в частности  бюджетно-правовых, валютно-правовых  и других, призвана обеспечить  фактические интересы субъектов только в рамках государственной финансовой политики. Финансовая деятельность государства и муниципальных образований - политически зависимая деятельность. Соответственно, финансовое право, регулирующее эту деятельность, является «политически напряженной» отраслью права См.: Карасева М.В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). С. 25-42..

Данный вывод  непосредственно следует из анализа  ст. 71 (п. «е», «ж»), ст. 114 (п. «б») Конституции РФ См.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // "Российская газета", № 7, 21.01.2009.. В этих статьях сказано, что к ведению Российской Федерации относится, в частности, установление правовых основ финансового, валютного регулирования, денежной эмиссии, реализация которых должна осуществляться в рамках единой финансовой и денежной политики. На эту особенность финансово-правовых норм указал Конституционный Суд РФ, отметив, что «нормы права, в том числе финансового, проявляют свое регулятивное воздействие на бюджетные отношения не сами по себе, а в связи с целями государственной экономической политики, включая финансовую политику и финансовое регулирование в их конституционно-правовом смысле» См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца 22 статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Админист-рации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» // СЗ РФ. 2004. № 27_. Ст. 2803.

.

6. Они носят императивный  характер. Эта особенность может  быть детерминирована преобладанием  в системе финансово-правовых  норм обязывающих (императивных), компетенционных норм, а также  специфика управомочивающих финансово-правовых  норм.

Финансово-правовые нормы в подавляющем большинстве  являются обязывающими (или императивными), то есть ими устанавливаются обязанности различных субъектов финансового права. Это естественно, так как метод властных предписаний, доминирующий в финансовом праве, предполагает, что решение любого вопроса осуществляется волей одной стороны: государства или муниципального образования. Государство устанавливает в законах, а муниципальное образование - в постановлениях конкретные правила поведения, обязывая субъектов к их исполнению. Например, государство, установив налоги и сборы, не оставляет субъектам никакой самостоятельности, а только обязывает к их уплате в точном соответствии со своими требованиями. Императивность финансово-правовых норм распространяется на субъектов, как издающих властные предписания, так и следующих им. Государственные органы, уполномоченные давать властные предписания, сами связаны требованиями финансово-правовых норм. Так, налоговый орган по результатам налоговой проверки дает властные предписания к уплате недоимок, пеней в бюджет и так далее. При этом в НК РФ определены требования к такого рода предписаниям, и свобода воли налогового органа очень мала.

Кроме того, значительную часть финансово-правовых норм составляют компетенционные нормы, то есть которыми устанавливается компетенция государственных органов и органов местного самоуправления в области финансов. Примером могут являться нормы статьи 7, 8, 9 Бюджетного Кодекса Российской Федерации от 31.07.1998 №145-ФЗ (далее БК РФ) «Российская газета», № 153-154, 12.08.1998., установившие компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений. В законодательстве компетенционные нормы чаще всего даются в нейтральной формулировке или формулируются через права соответствующих субъектов. Например, в норме ст. 31 НК РФ компетенция налоговых органов определена через их права.

Однако компетенционные  нормы нельзя рассматривать как  исключительно управомочивающие, так  как для государственного органа и органа местного самоуправления все  права, вытекающие из его задач и  функций, не есть права в классическом понимании, то есть которые «орган может  использовать и не использовать исключительно  по собственному свободному усмотрению, а служение государству, то есть в  широком плане - выполнение обязанностей перед ним» См.: Лашрек И.М. Компетенция органов управления. 1972. С. 83. . Это такие права, которые государственный орган или орган местного самоуправления обязан реализовать при соответствующих обстоятельствах. Компетенционная норма устанавливает полномочие государственного органа или органа местного самоуправления, которое отражает неразрывность прав и обязанностей этого органа.

Наконец, в финансовом праве имеют место правовые нормы, устанавливающие права субъектов  финансового права в классическом их понимании, то есть не обремененные признаком обязательности. Однако число норм - относительно обязывающих (императивных) и компетенционных - невелико. Это обусловлено методом властных предписаний, доминирующим в финансовом праве, для которого в целом не характерно предоставление субъектам права широкой свободы усмотрения, возможности выбора поведения См.: Об управомочивающих налогово-правовых нормах как источнике усмотрения. Старых Ю.В. Усмотрение в налоговом правоприменении. М., 2007.. Примером управомочивающей нормы, не обремененной признаком обязательности, является норма ст. 21 НК РФ, закрепляющая права налогоплательщиков (плательщиков сборов), которые налогоплательщик может реализовать или не реализовать в зависимости от его усмотрения. Среди них права: на использование налоговых льгот; своевременный зачет или возврат сумм излишне уплаченных либо излишне взысканных налогов; на получение отсрочки, рассрочки, налогового кредита или инвестиционного налогового кредита и так далее.

Особенность управомочивающих финансово-правовых норм состоит в том, что они в большинстве случаев производны, вторичны от обязывающих. Они как бы «привязаны» к обязывающей (императивной) финансово-правовой норме, образуя с ней целый комплекс норм См.: М.В. Карасева Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева - М.: Юристъ, 2004. - 576 с.. Например, все управомочивающие нормы ст. 21 НК РФ производны от нормы п. 1 ст. 23 НК РФ, закрепляющей обязанность уплаты налога и сбора. Без этой нормы управомочивающие нормы не имели бы никакого смысла и у субъектов финансового права не возникало бы потребности в их реализации См.: М.В. Карасева Финансовое право Российской Федерации: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева - М.: Юристъ, 2004. - 576 с..

И.В. Рукавишникова, Л.Г. Вострикова, С.О. Шохин и другие авторы видят особенность финансово-правовых норм в их содержании. По их мнению, содержание финансово-правовых норм составляют правила поведения в общественных отношениях, возникающих в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований, функционирования публичных денежных фондов и сопутствующих финансовых инструментов, обеспечивающих реализацию государственных задач. Эти правила выражаются в предоставлении участникам данных отношений таких юридических прав и возложении на них юридических обязанностей, осуществление которых обеспечивает планомерное образование, распределение и использование централизованных и децентрализованных денежных фондов (доходов) государства и органов местного самоуправления, других публичных денежных фондов соответственно их задачам в каждый конкретный период времени, вытекающим из политики социально-экономического развития страны.

Это общее содержание финансово-правовых норм имеет разнообразное  конкретное выражение, что обусловлено  разнообразием финансовых отношений, многозвенностью финансовой системы. Они содержат правила взимания налогов  и других обязательных платежей с  граждан и предприятий, аккумуляции  и расходования бюджетных средств, создания и распределения кредитных  ресурсов и страховых фондов, функционирования финансового рынка и тому подобное Напр. см.: Рукавишникова И.В. Финансовое право: учеб. пособие / отв. ред. И.В. Рукавишникова. - 2-е изд., - М.: Норма, 2009. - 592 с. .

Как подчёркивают И.Ш. Килясханов и Н.Д. Эриашвили, финансово-правовые нормы отличаются от иных норм по предмету регулирования, которым являются финансово-правовые отношения в процессе формирования и использования денежных ресурсов государства.

Особенности отношений, составляющих предмет финансового  регулирования, обусловливают наличие  в системе финансово-правовых норм их редкой разновидности - норм-расчетов, которые представляют собой количественное измерение объемов деятельности хозяйствующих субъектов и уровня развития. Это связано с денежным характером финансов, а значит, с требованием счета и фиксации. Примером норм-расчетов являются нормы ежегодно принимаемых законов о бюджетах, содержащие числовые показатели доходов и расходов бюджетов, государственного долга и так далее См.: Килясханов И.Ш., Эриашвили Н.Д. Финансовое право: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по спец. 030501 «Юриспруденция» - М.: ЮНИТИ - ДАНА: Закон и право, 2007. - 479 с..