Банковская система Российской Федерации: понятие, проблемы, перспективы развития

Нормотворческие полномочия Банка России предполагают его исключительное право по изданию нормативных актов, обязательных для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц, по вопросам, отнесенным к его компетенции Законом о ЦБ и иными федеральными законами.

Как показал анализ практики Верховного Суда РФ по обжалованию нормативных правовых актов ЦБ РФ (инструкций, указаний, положений) за период с 2002 по 2011 г., практически во всех случаях суды первой инстанции отказывают в удовлетворении иска, а кассационная коллегия оставляет решения без изменения. При таком положении дел хочется думать об идеальности и безупречности нормативных актов ЦБ РФ.

В соответствии с Конституцией РФ ЦБ РФ не обладает правом законодательной инициативы, однако его участие в законодательном процессе помимо издания собственных правовых актов обеспечивается необходимостью направления для дачи заключения по проектам федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, касающихся выполнения ЦБ РФ своих функций.

Закон о ЦБ (ст. 1) указывает, что Банк России является юридическим лицом, а его статус определяется Конституцией РФ, названным Законом и другими федеральными законами.

Согласно ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде; юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету.

Рассмотрим перечисленные общие признаки юридического лица применительно к Банку России.

1. Организационное единство. ЦБ РФ представляет собой единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В систему ЦБ РФ входят центральный аппарат, территориальные учреждения (Главные управления, Национальные банки республик в составе РФ), расчетно-кассовые центры, вычислительные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкассации, которые необходимы для осуществления деятельности Банка России (ст. 83 Закона о ЦБ). Все структурные подразделения ЦБ РФ являются его филиалами и действуют в обороте в соответствии со ст. 55 ГК РФ на основании положений. Из этого вытекает, что все противоречия и разногласия, возникающие между структурными подразделениями разных регионов страны, разрешаются внутри самого юридического лица без обращения в судебные инстанции.

2. Имущественная обособленность. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона о ЦБ уставный капитал и иное имущество Банка России являются федеральной собственностью в соответствии с целями и в порядке, которые установлены Законом. ЦБ РФ осуществляет полномочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом Банка России, включая золотовалютные резервы Банка России; изъятие и обременение обязательствами указанного имущества без согласия Банка России не допускаются, если иное не предусмотрено федеральным законом. Отличительной особенностью данной части федеральной собственности является то, что владение, пользование и распоряжение ею осуществляет Банк России независимо от других органов государственной власти, руководствуясь при этом не своими, а государственными и общественными интересами.

3. Самостоятельная имущественная ответственность по своим обязательствам. В соответствии со ст. 50 Закона о ЦБ Банк России несет ответственность в порядке, установленном федеральными законами. Банк России не отвечает по обязательствам кредитных организаций, а кредитные организации не отвечают по обязательствам Банка России, за исключением случаев, когда Банк России или кредитные организации принимают на себя такие обязательства.

4. Участие в гражданском обороте и в судебных инстанциях от своего имени. Банк России вправе обращаться за защитой своих интересов в международные суды, суды иностранных государств и третейские суды (ст. 6 Закона о ЦБ).

Установленная гражданским законодательством классификация юридических лиц на коммерческие и некоммерческие вызывает необходимость отнесения ЦБ РФ к одному из видов. Существующие в литературе дискуссии об определении организационно-правовой формы ЦБ РФ позволили сгруппировать их по следующим направлениям.

Согласно ст. 3 ФЗ о ЦБ РФ получение прибыли не является целью деятельности Банка России, следовательно, в литературе делается вывод о принадлежности ЦБ РФ к некоммерческим организациям. При этом некоммерческие организации могут создаваться лишь в формах, предусмотренных законом. Сегодня идеально Банк России не подпадает под признаки ни одной из организационно-правовых форм некоммерческих организаций, известных российскому праву, однако обладает отдельными признаками некоторых.

Так, по существующей в литературе точке зрения Банк России является государственным учреждением, поскольку властные управленческие полномочия присущи только государственным органам, которые в настоящее время являются учреждениями. По нашему мнению, управленческие функции не могут определять организационно-правовой статус юридического лица. Кроме того, в соответствии со ст. 48 ГК РФ одним из признаков государственного учреждения является его обязательное федеральное финансирование.

Центральный банк РФ является титульным владельцем принадлежащего ему имущества и осуществляет правомочия владения, пользования и распоряжения указанным имуществом не в своих интересах, а в интересах государства. При этом имущество Банка России является федеральной собственностью, управление которой осуществляется ЦБ РФ в силу исключительной компетенции последнего.

Банк России не является бюджетной организацией, Российская Федерация его не финансирует, в силу ч. 3 ст. 2 Закона ЦБ осуществляет свои расходы за счет собственных доходов. Прибыль ЦБ РФ определяется как разница между суммой доходов от банковских операций и сделок и доходов от участия в капиталах кредитных организаций и расходами, связанными с осуществлением Банком России своих функций (ст. 11 Закона о ЦБ), т.е. ЦБ РФ осуществляет расходы за счет собственных доходов. Согласно п. 1 ст. 26 Закона о ЦБ РФ после утверждения годовой финансовой отчетности Советом директоров ЦБ РФ перечисляет в федеральный бюджет 50% фактически полученной им по итогам года прибыли, остающейся после уплаты налогов и сборов в соответствии с НК РФ. Оставшаяся прибыль Банка России направляется Советом директоров в резервы и фонды различного назначения. Изъятие части прибыли государством как собственником не характерно для некоммерческих организаций.

Учреждение (ст. 12 ГК РФ) отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами, а при их недостаточности собственник имущества учреждения несет субсидиарную ответственность по долгам учреждения. Однако ч. 2 ст. 2 Закона о ЦБ констатирует, что государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства.

Таким образом, вся перечисленная аргументация позволяет исключить ЦБ РФ из перечня государственных учреждений.

1.3. Правоотношения в сфере банковской деятельности

Правоотношение - это сложная и теоретически спорная категория в юридической науке и литературе. Она является предметом оживленной научной дискуссии как в общей теории права, так и в отраслевых науках.

Вместе с тем традиционно категория "правоотношение" определяется как общественное отношение, урегулированное нормами права. С этой точки зрения правоотношение есть вид общественного отношения либо само общественное отношение, возникающее между участниками. Однако даже на первый взгляд такая распространенная точка зрения выглядит противоречивой и неприемлемой в методологическом плане. Выходит, что два фундаментальных понятия в праве - "предмет отрасли права" и "правоотношение" есть общественное отношение. Не спасает ситуацию и некоторый акцент в определении правоотношения - это урегулированные нормами права общественные отношения. Далее, если правоотношение трактуется как вид общественного отношения, то напрашивается вывод: внутри общественного отношения никаких элементов нет. Ведь не может быть внутри общественного отношения субъективных прав и обязанностей. И наконец, если правоотношение есть правовая форма, обладающая относительной самостоятельностью, то зачем объединять в единое целое: правоотношение и материальное содержание - общественное отношение?. Каждая из этих категорий "живет" и развивается по своим правилам. В противном случае надо любую правовую категорию привязывать к ее материальному носителю - общественным отношениям. Здесь мы согласны с мнением С.А. Зинченко о необходимости придерживаться положения о наличии в правоотношении, его элементах только правовой "материи"¹². Иначе в методологическом плане произойдет смешение разнопорядковых, но пересекающихся между собой понятий.

Итак, правоотношение представляет собой индивидуализированную правовую связь, структурно состоящую из соответствующих субъективных прав и юридических обязанностей, возникающую между ее участниками по поводу конкретного объекта - материального и духовного блага¹³. Индивидуализированная правовая связь, а также субъективные права и юридические обязанности - ключевые признаки в определении понятия "правоотношение".

Банковское право, будучи комплексным правовым образованием, сочетающим нормы частного и публичного права, регулирует различного рода общественные отношения в сфере банковской деятельности, соответственно правоотношения в указанной сфере также неоднородны¹⁴. В сфере так называемых горизонтальных имущественных отношений возникают гражданские правоотношения, причем как имущественные, так и неимущественные. Например, гражданско-правовой статус юридического лица, правовой режим имущества кредитных организаций, заключение и исполнение банковских сделок и т.д. Особое место занимают личные неимущественные отношения (средства индивидуализации юридических лиц, банковских услуг и др.).

В литературе по банковскому праву иногда называются еще организационные отношения. Так, Д.Г. Алексеева, С.В. Пыхтин, Е.Г. Хоменко с учетом функциональной направленности выделяют следующие виды банковских правоотношений: а) имущественные; б) неимущественные; в) организационные; г) функциональные¹⁵. На первый взгляд такая классификация выглядит логичной и безупречной. Однако достаточно обратить внимание на отдельные виды банковских правоотношений, с тем чтобы усомниться в этом выводе. Так, названные авторы подразделяют банковские правоотношения на имущественные и неимущественные (соблюдается известная дихотомия), но затем неожиданно размещают в составе функциональных правоотношений неимущественные блага (деловая репутация, банковская тайна и т.п.). Резонно возникает вопрос: при чем здесь функциональные правоотношения?

Что касается организационных правоотношений, то они, по мнению авторов учебного пособия, складываются в процессе государственной регистрации кредитной организации, лицензирования банковской деятельности, построения и обеспечения надлежащего функционирования банковской системы и системы страхования вкладов и не связаны с осуществлением банковских операций и сделок. И вновь пробивается на поверхность неточность и непоследовательность. Организационные правоотношения неоднородны, и их нельзя сводить только к сфере управленческой деятельности. Впервые в цивилистической науке организационные правоотношения были глубоко исследованы одним из выдающихся советских (российских) ученых - профессором О.А. Красавчиковым. В частности, он предлагал следующие виды организационных правоотношений: а) организационно-предпосылочные (образующие); б) организационно-делегирующие; в) организационно-контрольные; г) организационно-информационные. Каждый из названных видов обладает своей спецификой. Так, первый вид отношений характеризуется тем, что в результате становления и реализации данных отношений происходит своеобразная завязка, а в определенных случаях и последующее развитие отношений имущественно-правовых. Например, таким способом возникают обязательства по заключению договоров поставки, подряда на капитальное строительство, на выполнение проектных и изыскательных работ и др. С тех пор прошло более сорока лет. За это время концепция организационных правоотношений получила дальнейшее развитие в работах ее сторонников¹⁶.

Таким образом, Д.Г. Алексеева, С.В. Пыхтин, Е.Г. Хоменко при классификации банковских правоотношений допустили, на наш взгляд, их смешение: в одном логическом ряду оказались разнопорядковые гражданско-правовые (горизонтальные) и управленческие (горизонтальные) отношения. Указанное смешение вряд ли способствует уяснению и раскрытию сущности банковских (горизонтальных) правоотношений. И, скажем, не только.

Значительные трудности возникают при определении круга правоотношений, возникающих в области банковских "вертикальных управленческих отношений". Данные правоотношения также неоднородны. Это - конституционные, административные, финансовые, налоговые и другие публичные правоотношения. Главная отличительная их черта состоит в том, что все они опосредуют общественные отношения, возникающие при осуществлении органами государственной власти и местного самоуправления различного рода управленческих функций. Так, большая часть административных правоотношений - это властеотношения (вертикальные), складывающиеся в сфере деятельности исполнительной власти. Но в некоторых из них элемент власти не присутствует (горизонтальные). Разновидностями последних могут служить действия нескольких органов по подготовке и изданию совместного решения, соглашения (административные договоры) между ними по организационным вопросам. Рассмотрим отдельные подвиды этих отношений.

Прежде всего, надо особо выделить правоотношения, возникающие между Банком России и кредитными организациями. Почему так? Именно указанные правоотношения обладают значительной спецификой, вызванной двойственным статусом Банка России. Банк России выступает как государственный орган, а не как федеральный орган исполнительной власти. В соответствии со ст. 56 Закона о Банке России Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Считаем, что данные правоотношения носят в целом административно-правовой характер, несмотря на то что Банк России не является федеральным органам исполнительной власти. Мы согласны с мнением профессора В.Е. Чиркина о том, что сопоставление Банка России с органами государственной власти и положение о его независимости означают, что ему присущи определенные (частичные) государственно-властные полномочия¹⁷.

В юридической литературе, преимущественно по финансовому праву, правоотношения между Банком России и кредитными организациями рассматриваются в качестве разновидности финансовых правоотношений. Так, в учебном пособии "Банковское право Российской Федерации" читаем: "Финансовые отношения складываются также между Банком России и кредитными организациями в связи с их регистрацией, лицензированием, установлением экономических нормативов их деятельности, а также в процессе осуществления банковского надзора"¹⁸. На наш взгляд, финансово-правовые аспекты (равно и гражданско-правовые) статуса Банка России не должны закрывать главную линию в оценке юридической природы правоотношений, возникающих между Банком России и кредитными организациями. Это - административно-правовая природа отношений с элементами властного подчинения.