Особи, які беруть участь в справі про оскарження нормативно-правових актів

У випадку внесення змін до чинного законодавства, після яких оспорюваний акт перестав відповідати новим вимогам, то його можна вважати нечинним з моменту набрання чинності новим законодавчим актом, яким запроваджено зміни у правовому регулюванні.⁹

Якщо торкатися питання виключення нормативного акту з реєстру нормативно-правових актів, то слідує що, з моменту прийняття рішення по справі до моменту виключення з державного реєстру проходить велика кількість часу, що може негативно вплинути на суспільні відносини, які виникають в процесі дії цього акту, то ж якщо вчасно не втрутитися можуть статися наслідки, які будуть порушувати права та обов’язки осіб, які не в змозі дати правову оцінку нечинному акту.

Використання саме цього  методу визнання акту нечинним також передбачає певний спосіб повернення виконання нормативно-правового акту, який потрібно буде окреслювати в рішенні суду. Цей спосіб полягає в наступному: 1) орган, який здійснив державну реєстрацію акту попередньо пропонує письмово органу, що видав акт, у 3-денний строк привести його у відповідність до чинного законодавства, або визнати таким, що втратив чинність і подати його на державну реєстрацію; 2) при невиконанні органом, який видав нормативний акт, зазначеної вимоги, реєструючий орган самостійно скасовує рішення про державну реєстрацію. При цьому відповідно до п. 17 Наказу Мін’юсту № 32/5 від 31.07.2000 р. нормативно-правовий акт, рішення про державну реєстрацію якого скасовано, не є чинним з моменту виключення його з державного реєстру. На мою думку, органу, який здійснив державну реєстрацію цього акта потрібно, насамперед, дуже ретельно проводити правову експертизу нормативних актів. Також при невиконанні органом вимоги про приведення акту у відповідність, слід застосовувати види дисциплінарного стягнення до відповідних працівників. У постанові адміністративного суду необхідно встановлювати строки з моменту скасування рішення про державну реєстрацію до моменту виключення нечинного акту з державного реєстру, що забезпечить захист прав, свобод та інтересів учасників.

Разом з тим, момент опублікування  у виданні, в якому нормативно-правовий акт було офіційно оприлюднено вважати  моментом його нечинності теж важко, оскільки обов’язок оприлюднення покладений на відповідача та зазначається, що визнання нормативно-правового акту нечинним невідкладно публікується. Отже залишається незрозумілим те, якщо відповідач не виконає цього своєчасно, то які наслідки на нього очікують та які санкції до нього можливо застосовувати. На мою думку у КАСУ необхідно прописати заходи дисциплінарного впливу, які може зазнати відповідач в разі невиконання покладеного на нього обов’язку, що змусить відповідача дотримуватися норм КАСУ.

З огляду на наведене вище бачимо, що кожний випадок у справі щодо оскарження нормативно-правового акту потрібно розглядати окремо, враховуючи всі особливості правовідносин, які виникли в результаті застосування цього акту, аналізувати права та обов’язки осіб, які порушилися під час дії цього акту та, які можуть порушитись в майбутньому.

Якщо торкатися питання підстав оскарження нормативно-правових актів в адміністративному процесі, то КАСУ виділяє саме такі:

1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів та розпоряджень Президента України, постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим;

2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень.

Разом з тим, аналізуючи першу підставу, то поняття законності науковці тлумачать по різному, наприклад Р.С. Мельник зазначає:

 «Принцип законності у діяльності органів державного управління – це один з нормативно закріплених відмежувальних, організаційно-правових критеріїв, за допомогою якого встановлюється відповідність діяльності органів виконавчої влади приписам законів та підзаконних актів, який виступає керуючим для нормотворчої та правозастосовчої діяльності апарату управління і направлений на регулювання правовідносин, що виникають у відповідних сферах діяльності держави.»¹⁰

 Це визначення дуже  слушно підкреслює та враховує  правову природу діяльності органів виконавчої влади, однак існують і інші визначення.

 В.В. Самохвалов  зазначає: «законність – це обумовлене закономірностями суспільного розвитку комплексне соціально-правове явище, яке складається з трьох взаємозв’язаних складових – принцип, метод, режим існування держави, і полягає в розумінні й суворому та неухильному виконанні всіма суб’єктами правовідносин вимог законодавчих актів, які повинні відповідати принципу справедливості права, як в процесі правореалізації, так і в процесі правотворчості.»¹¹

Це визначення В.В. Самохвалова також правильне, але аналізує поняття законності дуже глибоко та змістовно, що не зовсім слушно його застосовувати при тлумачення ст. 171 КАСУ, адже відповідно до ч.1 ст. 9 КАСУ випливають такі специфічні елементи цього принципу: 1) усі виконавчі і адміністративні суб’єкти влади створюються лише у відповідності з законом і мають лише ті повноваження та привілеї, котрі надані їм законом; 2) при застосуванні своїх повноважень і виконання обов’язків ці суб’єкти влади повинні діяти у відповідності із законом, і будь-яке рішення або дія, що виходять за межі узаконених повноважень або порушують закон, не мають юридичної сили; 3) законність будь-якої адміністративної дії має бути відкритою для перевірки незалежним судом за позовом особи або групи осіб, або прокурора, уповноваженого діяти у суспільних інтересах.¹²

Ю.О. Тихоміров для  оцінки законності нормативно-правових актів суб’єктів владних повноважень  виводить загальні та конкретно-додаткові  критерії законності.

До загальних критеріїв відноситься: правомочність суб’єкта, що прийняв акт; відповідність змісту акта обсягу повноважень суб’єкта; правильний вибір форми акта; дотримання встановленої процедури підготовки, прийняття та введення акта в дію.

До конкретних додаткових критеріїв законності належать: забезпечення міри імперативності актів вищих органів для актів органів нижчого підпорядкування; дотримання ступеня самостійності при прийнятті норм, що конкретизують і доповнюють закон; оцінка локальної доцільності прийнятого акту з погляду державної доцільності врахування часового фактора (включаючи затримку, бездіяльність та ін.); ресурсна забезпеченість акта.¹³

 Наведені вище критерії  законності, на мою думку, було  б слушно використовувати і  включити як стадії процедури прийняття нормативно-правового акту, оскільки б це зменшило кількість справ з оскарження нормативних актів. Однак в процесі процедури державної реєстрації потрібна бути стадія правової експертизи, яка входить до повноважень Міністерства юстиції України, але не сформована як окремий інститут правової експертизи.

Разом з тим, термін законності,  аналіз змісту його поняття дає можливість будь-якому громадянину зрозуміти чи законно було прийнято та застосовано суб’єктом владних повноважень нормативний акт, якщо ні, то, які права та обов’язки порушено  в результаті дії цього акту, яким чином акт вплинув на правовідносини, які виникли після його прийняття.

Під час аналізу підстав  оскарження нормативних актів, наголошено, що не всі акти підлягають адміністративному оскарженню, тобто акти, які зачіпають інтереси конституційності - тлумачити може їх лише Конституційний Суд України, тому вони виключені з переліку оскарження у адміністративному судочинстві.

Однак, зважаючи на вище викладене, принцип законності нормативного акту, як підстава оскарження, не обмежується  лише його визначенням, або критеріями його аналізу, це лише вузький зміст цього поняття з огляду тлумачення ст. 171 КАСУ, адже до всього цього потрібно включити також відповідність міжнародному договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України.

В ст. 9 КАСУ зазначено, як саме суд повинен застосовувати  принцип законності, зокрема встановлено, якщо міжнародним договором, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, встановлені інші правила, ніж ті, що встановлені законом, то застосовуються правила міжнародного договору. Зазначене вище та норми міжнародного права і виводять принцип законності, недотримання якого суб’єктами владних повноважень і може призводити до адміністративного оскарження нормативних актів.

Аналізуючи другу підставу оскарження нормативних актів, тобто  законність та відповідність правовим актам вищої юридичної сили, враховують вимоги, що встановлені ч. 3 ст. 2 КАСУ, правові акти перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноважень з метою, з якою це повноваження надано;

3. обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);
4. безсторонньо (неупереджено);
5. добросовісно;
6. розсудливо;
7. з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації;
8. пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Разом з тим, зазначені  підстави оскарження нормативно-правових актів це саме ті необхідні умови, які є правовою основою, якою потрібно керуватися суб’єктам владних повноважень при прийняття рішень, і в разі зневажливого ставлення до цих умов в майбутньому, можуть призвести до оскарження нормативних актів, прийнятих суб’єктами владних повноважень.

Увагу привертають тлумачення також  змісту актів прийнятих органами виконавчої влади. До них відносять: 1) постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України. Так, постанова – це нормативний акт, який приймається на основі й на виконання Конституції та законів України, постанов Верховної Ради, указів Президента, колегіальним шляхом у межах повноважень уряду, має загальнообов’язковий характер у межах всієї території України та первинний характер відносно інших актів. Ті самі ознаки спостерігаються й у розпорядженні Кабінету Міністрів України;¹⁴

2) укази та розпорядження Президента України. Так, указ – це рішення Президента України, що має нормативний характер, тобто містить загальні правові приписи невизначеному колу суб’єктів, розраховані на довготривале і багаторазове застосування, а розпорядження – це організаційно-оперативні акти, які мають допоміжне значення в правовому регулюванні діяльності глави держави. Отже залишається незрозумілим, чому законодавець відносить оскарження розпорядження Президента України до компетенції статті 171 КАСУ, адже зміст її полягає в особливості оскарження нормативно-правових актів, а не актів індивідуальної дії. Якщо враховувати вище викладене, то потрібно за допомогою цієї статті оскаржувати і правила, і інструкції, і накази Кабінету Міністрів України, а це не коректно, що дає підстави для невірного застосування ст. 171 КАСУ.

 Якщо ж торкатися постанов  Верховної Ради України та  Верховної Ради Автономної Республіки  Крим, то ці акти мають загальнообов’язковий  характер та наділені компетенцією неодноразового застосування.

Щодо  нормативно-правових актів  міністерств, інших центральних  органів виконавчої влади, Ради Міністрів  Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів  місцевого самоврядування, інших суб’єктів владних повноважень, то ці акти мають обов’язковий характер та розраховані на багаторазове застосування.

З огляду на вище викладене, можливо  зробити висновок, що  важливим процесуальним  засобом, за допомогою якого можна  скасувати, змінити, або припинити дію акта є:

1. оскарження нормативного акту до адміністративного суду;
2. перевірка акта органом управління, або відповідними посадовими особами з власної ініціативи в межах контролю. 

Якщо звернути увагу  на оскарження акта, то головне завдання суду – це перевірка відповідності оскаржуваного правового акта чи його окремої частини положенням (приписам, вимогам) закону, тобто визначення принципу законності на основі якого приймався, вступив в силу відповідний акт. А якщо враховувати перевірку самого органу, що правомочний видавати нормативно-правові акти, то тут виникає проблема професійності, оскільки органи виконавчої влади частіше всього зловживають своїми  повноваженнями, не враховують питання компетенції, та порушують процесуальні вимоги.

Проаналізувавши норми  законодавства та судової практики з розглянутого питання однозначної відповіді на поставлені проблеми не було знайдено, оскільки ще не до кінця сформована система адміністративних судів, тобто не створені окружні адміністративні суди, а їх функції виконують господарські суди та суди загальної юрисдикції за правилами Кодексу адміністративного судочинства України, а ці суди не можуть в цілому правильно оцінити всі особливості даних правовідносин. Крім того, існуючі прогалини КАСУ не врегульовані на законодавчому рівні, немає чітко напрацьованої практики розв’язання даної проблеми Вищим Адміністративним судом та Верховним судом України - це все недоліки КАСУ. Таким чином, на законодавчому рівні потрібно доопрацьовувати норми КАСУ та вносити відповідні зміни.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. Провадження з оскарження нормативно-правових актів у адміністративному судочинстві.

 

Проводячи паралелі з  різними галузями права, порівнюючи та аналізуючи їх норми, а саме норми  процесуального права, багатьох вчених цікавить інститут адміністративного оскарження, який викликає резонанси в сучасній науці та практиці, наприклад: І.О. Грибок виводить саме поняття адміністративного оскарження, отже це сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини, які виникають у зв’язку з реалізацією, в адміністративному порядку, особою права на оскарження рішень, дій (бездіяльності) органів виконавчої влади, і становить інститут адміністративного оскарження.¹⁵