Организация работы с обращениями граждан

Октябрьская революция 1917 года повлекла за собой значительные изменения  в системе работы с обращениями  граждан. В частности, была отменена такая разновидность документа, как прошение. В практику документирования вошли новые виды документов, отражавшие специфику революционных преобразований, например «заявление», выражающие право «заявлять», а не «покорнейше просить». [4, с. 44]

После Октябрьской революции все  ранее действовавшие правила  по работе с прошениями были отменены. [7, с. 9]

В послереволюционный период институт обращений по инстанциям реализовывался в различных формах. К примеру, его выражением стали «ходоки  к Ленину», обеспечивавшие в свое время высшему руководству обратную связь с населением [10].

Работа с обращениями граждан  в 20-е годы XX века велась следующим  образом. Поступающие обращении должны были вскрывать проявления бюрократизма и привлекать к борьбе с ними органы партийно-государственного контроля. Большинство жалоб не относились к указанным вопросам об устранении неполадок в работе госаппарата, как рассчитывали инициаторы данного органа. Поэтому несмотря на отдельные достижения в работе Бюро жалоб оставалось много нерешенных вопросов, перед Бюро ставились новые задачи. Процесс их становления и перестройки растянулся на несколько лет. В 1924 г. даже вставал вопрос ликвидации Бюро жалоб при Народном комиссариате рабоче-крестьянской инспекции СССР (далее НК РКИ).

Порядок работы местных бюро жалоб  в каждой республики определялся  особо. В 1921 г. были подготовлены циркулярные  письма Президиума Верховного Центрального исполнительного комитета о порядке  подачи жалоб и заявлений, в которых  более точно и конкретно определяются права и обязанности Бюро жалоб, в том числе и местных. В  сентябре 1921 г. на имя заведующего  Бюро жалоб при НК РКИ БССР поступила  докладная записка заведующего  Бюро жалоб НК РКИ СССР с проектом Положения о Центральном и  Местных Бюро жалоб РКИ Белоруссии. На его основании в 1922 г. было разработано  Положение о Бюро жалоб при  НК РКИ Белоруссии, а также Положение  о Местных Бюро жалоб. В 1929 г. эти  положением были переработаны.

Согласно этим документам Бюро жалоб  являлось самостоятельным структурным  подразделением в составе НК РКИ  БССР. Жалобы должны были приниматься  от всех без исключения граждан в  присутственные дни. Жалобы и заявления подавались в Бюро лично и по почте, в письменном или словесной форме, все они регистрировались в журнале.

В журнале регистрации жалоб  фамилии и инициалы жалобщиков размещались  в алфавитном порядке. Каждой жалобе присваивался регистрационный номер, который являлся порядковым номером  поступившей жалобы. Этот номер проставлялся вслед за фамилией. После него указывался номер дела, в котором хранились исполненные жалоба или заявление, а также ее порядковый номер в деле.

Устные жалобы также заносились в журнал в присутствии заявителя, зачитывались ему и им подписывались, если он был грамотен.

Жалобы и заявления должны были содержать точные сведения о заявителе (его фамилию, имя, отчество, адрес) и  о лице или учреждении, на действие которого приносится жалоба, изложение  обстоятельств дела, перечень свидетелей и доказательств, подтверждавших жалобу, если такие были. К жалобам или  заявлениям могли быть приложены  необходимые документы в подлинниках  или заверенных копиях, которые после  рассмотрения жалобы возвращались заявителю.

Большинство жалоб оформлялось  от руки на бумаге различного формата, а также на черновиках. Это объяснялось  дефицитом бумаги. Подача жалобы или  заявления осуществлялась без всякой оплаты гербовым, канцелярским или  простым почтовым сбором.

Рассмотрению подлежали жалобы, в которых сообщалось о нарушениях или неисполнении декретов, распоряжений центральной власти, злоупотреблением должностных лиц, канцелярской волоките, грубом обращении с гражданами, арестах, обысках, конфискациях ревизиях имущества  граждан. Жалобы на действия частных  лиц рассмотрению Бюро не подлежали.

Жалобы могли подаваться не только лично потерпевшим, но также лицами и учреждениями, оказавшимися свидетелями  незаконных действий. Жалобщики ни в коем случае не подвергались административным репрессия (лишь в исключительных случаях).

Все жалобы и заявления, поступающие  в Бюро, должны были быть рассмотрены  в 3-7-дневный срок, если по ним не требовалось справок и материалов из других городов. Все постановления  и решения Бюро жалоб утверждались, затем сообщались заявителям и подлежали  обязательному исполнению в сроки, устанавливаемые Бюро. Виновные в  неисполнении решений несли ответственность  в соответствии с Уголовным кодексом. Вынесенные постановления и распоряжения по жалобам могли быть обжалованы в вышестоящие инстанции в 2-недельный  срок с того дня, когда они стали  известны жалобщику.[11, с. 14-15]

В настоящее время право граждан  на обращение в государственные  органы в Республике Беларусь закреплено конституционно и является важным средством  осуществления и охраны прав личности и участия граждан в управлении делами государства и общества. Порядок  рассмотрения обращений граждан регулируется широким кругом нормативных актов, основным из которых является Закон от 6 июня 1996 года «Об обращениях граждан» (в ред. от 1 ноября 2004 г.) (далее - Закон).

Таким образом, в истории развития института «обращений граждан» можно  выделить следующие этапы: досоветский, советский, постсоветский (современный). Каждый из этих этапов имеет свои особенности  перечислить в организации работы с обращениями граждан, знание которых, необходимо для правильного понимания  сущности права граждан на обращение  как одной из несомненных ценностей  современного общества.

1.2 Понятие «обращения  граждан», их классификация

Как отмечается в научной литературе, термин «обращение» носит обобщающий, собирательный характер. Обращения  содержат различную информацию, не совпадают по общественной и юридической  направленности, и влекут разные правовые последствия.

Собирательный характер термина «обращение»  воспринял и белорусский законодатель. [7, с. 9] В соответствии со статьей 1 Закона обращение – индивидуальное или коллективное предложение, заявление, жалоба гражданина (граждан) в государственный орган, иную организацию (должностному лицу), изложенные в устной или письменной форме [1].

Актуальным является вопрос о возможности  подачи обращений в интересах  третьих лиц. Так, одни ученые, в частности  Л.И. Ратнер, признают такую возможность. Другие (П.И. Кононов), исходя из принципа уважения и недопустимости вторжении в личные права и свободы личности, отрицают. Третьи (например, Л.И. Иванова) считают, что такие обращения возможны, но только в случаях, прямо установленных в законодательстве. Согласно статье 4 Закона граждане вправе обращаться в государственные органы и иные организации лично или через своего представителя. В силу статьи 7 Закона одним из оснований оставления обращения без рассмотрения является неприложение к письменному обращению документов, подтверждающих полномочия лиц, которые обращаются от имени других граждан. Следовательно, наш законодатель закрепляет второй подход. Представляется, что в некоторых случаях подавать обращения в интересах третьих лиц не только возможно, но и необходимо. Так, в главе 11 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь 1999 года прямо закреплено право государственных органов, юридических лиц и граждан от собственного имени защищать права других лиц, но только в случаях, указанных в законодательстве.

Дискуссионным в науке является также вопрос о круге адресатов, которым могут направляться обращения. Л.И. Иванова называет в качестве таковых только органы исполнительной власти. Статья 40 Конституции Республики Беларусь закрепляет возможность обращаться во все государственные органы, а  в статье 1 Закона в качестве возможных  адресатов называются также «иные  организации (должностные лица)». М.А. Миронов полагает, что обращения  могут направляться лишь в те органы, которые прямо указаны в Конституции. А.Г. Тиковенко допускает возможность расширения круга адресатов обращений в Законе. Более обоснованной представляется вторая позиция. Ведь никаких запретов относительно расширения в законодательстве закрепленных в Основном Законе прав действующее законодательство не содержит.

Таким образом, под обращением граждан  следует понимать форму взаимодействия гражданина (граждан), индивидуального  предпринимателя, юридического лица с  государственными органами или иными  организациями (должностными лицами), направленную на приобретение, реализацию или восстановление и защиту своих  прав, свобод и законных интересов, а в случаях, указанных в законодательстве, прав, свобод и законных интересов  иных лиц а также на совершенствование государственного управления. [7, с. 9-10]

Актуальным является также вопрос о видах обращений. Многообразие обращений граждан обуславливает их разделение по различным основаниям: 1) по содержанию; 2) по срокам рассмотрения; 3) по срокам давности; 4) по характеру обращений; 5) по форме обращения; 6) по количеству обращения в тот или иной орган; 7) по количеству авторов обращения; 8) по инстанции, уполномоченной рассматривать обращение; 9) по установленному порядку рассмотрения обращений граждан. Под содержанием обращения следует понимать сведения, заключенные в нем, а также цель, которую преследует автор, подавая обращение. В зависимости от содержания статья 1 Закона закрепляет такие виды обращений, как предложение, заявление и жалоба. [8, с. 38].

Предложение – рекомендации по улучшению  деятельности государственных органов, иных организаций (должностных лиц), совершенствованию правового регулирования  отношений в государственной  и общественной жизни, решению вопросов экономической, политической, социальной и других сфер деятельности государства  и общества.

Заявление – ходатайство о реализации прав, свобод и (или) законных интересов  гражданина (граждан), не связанных  с их нарушением.

Жалоба – требование о восстановлении прав, свобод и (или) законных интересов  гражданина (граждан), нарушенных действиями (бездействием) должностных лиц государственных  органов, иных организаций или граждан [1].

Необходимо обратить внимание, что  заявление порой ошибочно приравнивают к жалобам. Жалобой считается  лишь то обращение, в котором содержится информация о нарушении личных прав обратившегося или иных конкретных лиц.

Разновидностями обращений граждан, которые не нашли отражения в  Законе, являются отзывы и запросы  юридического (неюридического) характера.

Отзывы (отклики) – это обращения  граждан, содержащие личное мнение, оценку проектов законодательных актов, публикаций газет, журналов, радиопередач.

Запросы юридического (неюридического) характера – это обращения  граждан в государственные органы, общественные предприятия по предоставлению сведений и разъяснений об их правах или обязанностях отдельных органов, учреждений, организаций, предприятий  и должностных лиц по различным  вопросам. [4, с. 42]

Кроме названных видов обращений  граждан белорусскому законодательству известны также такие виды обращений, как замечание и ходатайство.

Систематическое толкование нормативных  правовых актов позволяет предположить следующие дефиниции данных понятий: замечание сообщение о нарушении  законодательства, о недостатках  в работе государственных органов, иных организаций (должностных лиц) либо критика указанных органов, организаций (должностных лиц); ходатайство - письменная просьба лица о признании  за ним определенного статуса, прав и свобод в случаях, прямо указанных  в законодательстве Республики Беларусь.

Обращения граждан по срокам рассмотрения подразделяются на подлежащие рассмотрению в соответствии с общими сроками  и подлежащие рассмотрению в соответствии со специальными сроками.

Общие сроки рассмотрения обращений  граждан закреплены в статье 10 Закона. Специальные сроки рассмотрения обращений граждан предусмотрены  Декретом Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 года № 2 «О совершенствовании работы с населением» (далее - Декрет № 2) и Директивой Президента Республики Беларусь от 27 декабря 2006 года № 2 «О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата» (далее - Директива № 2). Подразделяются обращения и по сроку давности (сроку, в течение которого граждане могут направлять их в государственные органы). Так, в силу статьи 8 Закона направление гражданами предложений и заявлений сроком не ограничено. К этой же группе следует отнести замечания и предложения, изложенные в книге замечаний а предложений, так как Декрет № 2 не содержит каких-либо ограничений по данному признаку.

Обращения граждан разделяются  и по своему характеру. Определить характер обращения - значит, установить характер прав, свобод и законных интересов, на защиту или реализацию которых  оно направлено. В Конституции  Республики Беларусь закрепляются пять основных видов прав и свобод человека и гражданина: личные, политические, экономические, социальные и культурные. Следовательно, и обращения граждан  можно разделить на обращения, направленные на реализацию и защиту: личных прав; политических прав; экономических прав; социальных прав; культурных прав.

Обращение, согласно статье 1 Закона, может быть подано как в устной, так и в письменной форме. [8. 39-40]. Письменное обращение – обращение гражданина (граждан) в государственный орган, иную организацию (должностному лицу), изложенные в письменной форме; устное обращение – обращение гражданина (граждан), высказанное им (ими) на личном приеме должностному лицу государственного органа, иной организации. [4, с. 42]

В настоящее время существует единственный способ изложения устных обращений - на личном приеме (ст. 11 Закона). В то же время в пункте 1.7 Директивы  № 2 закреплены и на практике широко применяются такие способы подачи устных обращений, как телефонные «горячие линии», проведение встреч с населением по месту жительства и в коллективах  работников и другие. Кроме того, в последнее время растет число  обращений, поданных с помощью электронных  средств связи.

В зависимости от количества обращений  в тот или иной орган обращения  подразделяются на первичные и повторные. Обращение должно быть рассмотрено и разрешено в полном объеме при подаче первого обращения. Однако нередко встречаются и повторные обращения. В соответствии со статьей 1 Закона под повторными обращениями понимаются обращения граждан (гражданина) по одному и тому же вопросу в один и тот же государственный орган. Причинами подачи повторных обращений могут быть как нарушение порядка работы с обращениями граждан со стороны уполномоченных должностных лиц, так и злоупотребление предоставленным правом на обращение со стороны граждан.