Нормативная основа делопроизводства и архивного дела

К сожалению, после последней  административной реформы Федеральная  архивная служба России была преобразована  в Федеральное архивное агентство  в системе Министерства культуры и массовых коммуникаций РФ и в  Положении о Федеральном архивном агентстве функция методического  руководства постановкой делопроизводства в стране не вошла. «В стране не стало  органа, ведующего разработкой вопросов документационного обеспечения  управления, традиционно закреплённых за органами управления архивным делом». Это привело к угрозе потери единых принципов постановки делопроизводства в стране, что особенно актуально именно сегодня, при реализации программ «Электронная Россия» и «электронное правительство», как никогда ранее требующих совместимости документов и принципов работы с ними.

В связи с этим, несмотря на то, что функция руководства  постановкой делопроизводства исчезла  из Положения о Федеральном архивном агентстве, в «Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти», утверждённом постановлением Правительства РФ от 19.01.2005 № 30 в гл. XI, посвящённой основным правилам организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти в п. 11.1 записано: «Делопроизводство в федеральных органах исполнительной власти организуется в соответствии с типовой инструкцией по делопроизводству в федеральном органе исполнительной власти (далее - типовая инструкция), утверждаемой Министерством культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти издают свои инструкции по делопроизводству, согласованные с Федеральным архивным агентством».

На основании этого  Постановления Правительства Всероссийскому научно-исследовательскому институту  документоведения и архивного дела (ВНИИДАД) было поручено подготовить  Типовую инструкцию по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти. Она была утверждена приказом Минкультуры России от 08.11.2005 № 536 и  зарегистрирована в Минюсте 27.01.2006 № 7418.

Традиционно, исходя из интересов  архивов, архивные учреждения больше внимания уделяют вопросам делопроизводства, непосредственно влияющим на архивное хранение: классификации документов, разработке номенклатур дел и, конечно, экспертизе ценности документов, созданию типовых и ведомственных перечней документов со сроками хранения, подготовке дел к сдаче в архив. Экспертиза ценности документов давно продвинута в текущее делопроизводство и  начинается с разработки номенклатуры дел, в которой сроки хранения дел планируются (предопределяются) на основании перечней документов с  указанием сроков хранения (типовых  и ведомственных).

Компьютеризация ещё более  продвинула этап экспертизы ценности документов. Сроки хранения документов должны определяться уже при проектировании документов, то есть в момент создания документа в делопроизводстве должен быть известен предполагаемый срок его  хранения и соответственно после  создания или введения документа  в компьютер в момент регистрации  автоматически должен определяться способ и место его хранения.

Расширение возможностей доступа к документу, хранящемуся  в электронной форме, требует  и проработки вопроса о разграничении  прав доступа сотрудников к документам в зависимости от выполняемых  ими функций. Эта проблема должна быть решена в рамках единых требований к постановке делопроизводства.

Проходящая быстрыми темпами  автоматизация документационного  обеспечения управления требует  бóльшей унификации документов, как  по форме, так и по содержанию, что  позволит более успешно применять  программные методы для сбора  и обработки данных.

Доскональное изучение направлений  управленческой деятельности, разбивка направления на функции, подфункции, задачи, процедуры, определение и  закрепление набора документов, которыми оформляется каждая процедура, т.е. проектирование системы документации, отражающей это направление деятельности – одно из самых перспективных направлений упорядочения ДОУ. Такие работы удачно выполняются для бухгалтерских, кадровых документов. С 2006 года эти работы проводятся в рамках разработки всеми федеральными органами исполнительной власти административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Во многих из них прописано движение документа с момента подачи (создания документа) до сдачи в архив.

Проектирование систем документации, разработка современных технологий работы с документами с момента  их создания до определения их ценности и места архивного хранения возможна только при совместной тесной работе, как работников служб делопроизводства, так и работников архивов, обязательно  вместе с работниками информационных служб. Только совместная работа специалистов, каждый из которых углублённо знает  определённую стадию работы с документом, сделает возможным беспрепятственное  внедрение электронного документооборота на уровне организаций, ведомств и в  общегосударственном масштабе.

3 Нормативно-правовая основа работы архивов

Одной из актуальных проблем  отечественного архивоведения является разработка вопросов архивного законодательства. Архивное дело, как и любая другая сфера жизни общества, имеет свою правовую форму - общественные отношения, которые регулируются архивным законодательством. Главной задачей архивного законодательства является создание законодательной  базы, которая позволила бы, решая  проблему правового регулирования  отношений граждан, общества и государства  в сфере архивного дела, обеспечить сохранение, качественное пополнение, государственный учет и всестороннее использование Архивного фонда  Российской Федерации, как важнейшей  части ее национального и культурного  достояния.

В 2004 г. в России была проведена  масштабная административная реформа, в результате которой федеральные  органы исполнительной власти в зависимости  от выполняемых ими функций были разделены на министерства (с правоустанавливающими  функциями), службы (с контрольно-надзорными функциями) и агентства (с правоприменительными функциями по оказанию государственных  услуг и управлению государственным  имуществом). Согласно этим изменениям Федеральная архивная служба России была преобразована в Федеральное  архивное агентство, подведомственное Министерству культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации.

В 2004 г. был принят Федеральный  Закон «Об архивном деле в Российской Федерации» ( ред. от 27.07.2010), который сегодня регулирует отношения в сфере организации, хранения, комплектования, учета и использования документов Архивного фонда Российской Федерации, а также других документов независимо от их форм собственности. Закон регулирует и отношения управления архивным делом в Российской Федерации в интересах граждан, общества и государства. Одной из особенностей нового Федерального Закона является форма документа. В законе детально проработаны вопросы организации архивной работы по всем направлениям. В Закон входят три самостоятельных раздела: «Хранение и учет архивных документов», «Комплектование архивов архивными документами», «Доступ к архивным документам и их использование». Новый закон более чем в два раза расширяет содержание, определения, термины и характеристики различных вопросов работы с архивными документами по сравнению с Основами законодательства.

Новая редакция Федерального закона «Об архивном деле в РФ», состоящего из девяти глав, была опубликована 27 октября 2004 г. и вступила в силу с момента  опубликования. Позднее, 4 декабря 2006 г. в документ были внесены некоторые  изменения.

Принципиально важными положениями  Закона, отличающими его от других законодательных актов, в архивной сфере являются: его более широкая  сфера применения; отсутствие деления  на государственную и негосударственную  часть Архивного фонда Российской Федерации; внимание к муниципальному архивному звену; разработка понятийного  аппарата современной архивной сферы; четкое разграничение полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных  образований в области архивного  дела; четкое определение состава Архивного Фонда Российской Федерации; обозначение особенности правового положения архивных документов, находящихся в собственности Российской Федерации; указание особенности гражданского оборота документов Архивного Фонда Российской Федерации, находящихся в частной собственности; провозглашение принципов, связанных с комплектованием, хранением, учетом и организацией использования документов Архивного Фонда Российской Федерации; полная регламентация всего управления архивным делом. В отдельных главах Закона прописаны вопросы доступа к архивным документам и их использованию, а также вопросы международного сотрудничества.

Закон четко соответствует  международным договорным обязательствам России и ее федеральным законам, в частности в том, что касается вывоза и ввоза архивных документов за пределы государства. Новый закон  приведен в строгое соответствие с Законом Российской Федерации от 15.04.1993 № 4804 (в ред. Федеральных законов от 02.11.2004 N 127-ФЗ, от 23.07.2008 N 160-ФЗ, от 17.07.2009 N 150-ФЗ, от 01.07.2011 N 169-ФЗ, от 06.12.2011 N 409-ФЗ) «О вывозе и ввозе культурных ценностей». Во всем, что касается вопросов перемещенных культурных ценностей, в том числе перемещенных архивов, новый закон приведен в строгое соответствие с Федеральным законом от 15.04.1998 № 64-ФЗ (в ред. от 23.07. 2008) «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации», потому что ранее так называемые трофейные ценности, которых у нас немало в архивах, выпадали из правового регулирования в прежнем архивном законодательстве.

Часть 3 ст. 26 Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» гласит: «Государственные органы, органы местного самоуправления, организации  и граждане, занимающиеся предпринимательской  деятельностью без образования  юридического лица, при наличии у  них соответствующих архивных документов обязаны бесплатно предоставлять  пользователю архивными документами  оформленные в установленном  порядке архивные справки или  копии архивных документов, связанные  с социальной защитой граждан, предусматривающей  их пенсионное обеспечение, а также  получение льгот и компенсаций  в соответствии с законодательством  Российской Федерации. Запросы и обращения пользователей могут быть направлены в форме электронных документов с использованием информационно-телекоммуникационных сетей общего пользования, в том числе сети Интернет. (в ред. Федерального закона от 27.07.2010 N 227-ФЗ)». Это все, что связано с пенсионным обеспечением, льготами и компенсациями жертвам репрессий, узникам нацистских лагерей и т.п. Когда эти люди ищут защиты своих прав, такие справки им выдаются бесплатно.

Вопросы управления архивным делом в Российской Федерации  регламентируются третьей главой структура, которой выглядит следующим образом:

1.  Создание архивов.

2.  Организация управления архивным делом в Российской Федерации.

3.  Финансовое и материально-техническое обеспечение архивного дела.

4.  Контроль за соблюдением законодательства об архивном деле в Российской Федерации.

Федеральный закон «Об  архивном деле в Российской Федерации» явился первым федеральным законом  принятым в архивной сфере, который  несмотря на свой прогрессивный характер все-таки содержит определенные противоречия и изъяны. Принятие закона обострило  проблему, заложенную еще в Основах архивного законодательства 1993 года. Тогда, с учетом изменения государственного строя и появления частной собственности в стране, архивные документы были разделены на государственные и негосударственные. Последствия такого решения еще долго будет сказываться в текущей архивной деятельности учреждений и организаций, т.к. в результате колоссальное количество документов (особенно по личному составу ликвидированных коммерческих структур) уже утрачено и продолжает утрачиваться ежегодно. Реальных рычагов, которые бы позволили изменить ситуацию в лучшую сторону, до сих пор не найдено.

С принятием нового закона единый Архивный фонд Российской Федерации был разделен на три части: федеральные архивные документы, региональные архивные документы и муниципальные архивные документы. Разделяя собственность на документы, не предусмотрели изменение системы комплектования и хранения документов, существовавшей еще с советского времени. Напротив, в статье 21 закона было введено положение, которое сохраняло существующий порядок: «Документы Архивного фонда Российской Федерации, образовавшиеся в процессе деятельности территориальных органов, федеральных органов государственной власти и федеральных организаций, иных государственных органов Российской Федерации, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, могут передаваться в государственные архивы субъекта Российской Федерации на основании договора между органом или организацией, передающими указанные документы, и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области архивного дела».

В результате остро встал вопрос о судьбе документов территориальных подразделений федеральных органов власти, таких, как суды, прокуратуры, налоговые органы, органы службы безопасности, таможенные органы, комиссариаты, органы статистики, управления федерального казначейства, контрольные и надзорные службы, службы занятости населения, отделения Пенсионного фонда, федеральные государственные учреждения и унитарные предприятия, учреждения культуры и образования и т.д. Согласно нового закона вся их документация является федеральной собственностью и должна быть принята на хранение в федеральные архивы, возможности которых ограничены. И подобных проблем немало.

На IV Всероссийском съезде российского общества историков-архивистов руководитель Федерального архивного  агентства, член-корреспондент РАН  В.П. Козлов отмечал, что за последние 15 лет при чрезмерной централизации  организационного, нормативного и методического  обеспечения архивного дела, по нему были нанесены ощутимые удары. Федеральные архивы были отделены от региональных, региональные - друг от друга. Получила законодательное оформление отгороженность от государственной архивной службы архивных служб ряда ведомств, возникли проблемы во взаимодействии государственных архивных служб субъектов РФ и муниципальных архивных служб этих субъектов. На федеральном уровне произошло дробление функций, когда-то сконцентрированных в едином федеральном органе исполнительной власти архивного дела, на функции политические и законотворческие. В результате административной реформы 2004 г. осталась «ничьей» функция контроля за организацией ведомственных, архивных и делопроизводственных служб, особенно на федеральном уровне.