Контроль исполнения документов: развитие технологии XVI-XIX вв

В 1719 г. был определен состав канцелярии Сената: обер-секретарь, секретари, переводчик, нотариус, актуариус, регистратор, канцелярист, переплетчик, вахмистр - и регламентированы их обязанности. Вопросы, рассматривавшиеся Сенатом, решались коллегиально.

Преимущество коллегий над приказами заключалось в различии принципа управления (коллегиальное обсуждение и решение дел), единообразии структуры, более четком разграничении функции, строгой законодательной регламентации их прав, обязанностей.

Однако в послепетровский период коллегиальный принцип управления был существенно изменен, а к концу столетия фактически ликвидирован.

2.2 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА  ДОКУМЕНТОВ, ИХ СОСТАВЛЕНИЕ И  ОФОРМЛЕНИЕ

 

В рассматриваемый период существенными были перемены в делопроизводстве и прежде всего в документировании деятельности государственного аппарата. Изменился состав документов. Законодательные и распорядительные акты назывались указами, регламентами, протоколами, резолюциями, приговорами, инструкциями, наказами. В названии документов, особенно правовых актов, появилась иноязычная терминология. Например, закон о государственной службе назван Табелем о рангах, закон о крестьянских податях и повинностях — Плакатом, военно-уголовный кодекс — Воинским артикулем и т.д.

Переписка оформлялась несколькими видами документов, которые определялись соподчиненностью учреждений или лиц. Так, сообщение нижестоящего учреждения или должностного лица вышестоящему учреждению или лицу называлось доношением или донесением, донесение об исполнении — экзекуцией. Сообщение низшего должностного лица высшему оформлялось рапортом. Вышестоящее учреждение или должностное лицо посылали требования. Сообщение одного учреждения другому, не связанного соподчиненностью, называлось ведением. Появились такие виды, как диплом — документ, удостоверяющий принадлежность лица к дворянскому сословию, патент — свидетельство о чине, сане, воинском звании или ученой степени, аттестат, содержащий сведения о наградах и других отличиях, послужной (формулярный) список. Челобитные нередко назывались прошениями или прошениями челобитчиков. Вместо приказных и расходных книг появляются приходо-расходные книги.

К 70-м гг. XVIII в. учет приходов и доходов, денежный счет давались уже в балансовой форме с указанием в левой стороне источников доходов, а в правой — всех видов расходов и целей расхода (в денежной счете указывались оправдательные документы расхода). Сброшюрованные счета с записями хозяйственных операций составляли главную книгу. В основной книге (журнале) записи хозяйственных операций велись в хронологической последовательности.

Законодательство XVIII в. уделяло большое внимание составлению документов. Так, все виды договоров, кроме мелких сделок, должны были заключаться в письменной форме. Закон 19 июля 1700 г. требует, чтобы в цеховых заявлениях и челобитных излагалось лишь "прямое дело", т.е. сущность жалобы. В документировании судебной деятельности упростилась форма вызова сторон в суд. Извещение о вызове могло быть и устным. Оно выдавалось на основании поступившей челобитной или искового заявления. В процессуальном действии, наоборот, усиливается значение письменного его оформления.

Изменилась в XVIII в. и форма документа, определенное влияние на которую оказало введение в 1699 г. гербовой бумаги. Было утверждено три образна бумаги разной стоимости. Изображения "клейма" (государственный герб — двуглавый орел) были разных размеров соответственно стоимости бумаги: "большое клеймо", "среднее" и "меньшее". Под клеймом указывалась стоимость бумаги. С 1719 г. рядом с ценой указывался год выпуска бумаги, с 1720—1723 гг. цена листа не указывалась. Проставление клейма в установленном месте организовывало текст документа, создавало определенность его размера.

В 1700 г. указами Петра I были отменены столбцы. Они заменялись тетрадями.

Изменение формы документа повлияло на организацию всего делопроизводства.  Прежде всего, сокращалась переписка: при столбцовой форме легче было составить новый документ, чем отыскать старый. Изменился и формуляр документа. Он имел самостоятельно оформленные  реквизиты: вид документа и адресат выделялись в отдельную строку над текстом, автор указывался в подписи, дата составления документа ставилась над текстом и т.д. Изменился и порядок адресования: по указам 1700, 1718 гг. документы должны были адресоваться в конкретные учреждения. Документы имели авторскую подпись.

 

2.3 РЕГИСТРАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ

И КОНТРОЛЬ ЗА ИХ ИСПОЛНЕНИЕМ

 

Большое внимание в законодательных актах XVIII в. уделялось охране интересов государства и государственной тайны. Одновременно регистрационные журналы выполняли роль справочного аппарата: "по журналу можно найти, что в регистратуре искать надобно". Кроме того, регистрация оказывала помощь в осуществлении контроля за исполнением документов, их систематизации, так как регистрационные журналы велись по каждой группе документов.

На поступившем документе регистратор проставлял номер и дату получения, в общем журнале ("повседневной записке") давалось содержание документа с указанием, кому послано на исполнение. Кроме того, для учета входящих документов велись две книги ("регистратуры"): в книгу "С" записывались в хронологической последовательности документы, полученные от царя и Сената, к ней прилагался реестр зарегистрированных документов; в книгу "Д" — документы других коллегий и местных учреждений. К книге "Д" составлялся реестр с указанием адресатов — коллегий и провинций, откуда получены документы.

Регистрация исходящих документов проводилась следующим образом. В книге "Л" регистрировались документы, адресованные царю. Указывались дата "посланного" документа, его краткое содержание, "к кому, куда отправлено". Затем копиист переписывал в книгу текст документа "с числом и подписанием всех чинов". В книге "В" таким же образом регистрировались документы, отправляемые в другие коллегии, губернским учреждениям и отдельным лицам.

Принятый в государственных учреждениях порядок делопроизводства (в том числе и регистрация) копировался и в вотчинных хозяйствах. Так, в наказе Б.П. Шереметьева дается распоряжение надзирателям записывать в особые тетради мирские приговоры о раскладке повинностей, в наказе A.M. Черкасского 1719 г. приказчику предписывалось регистрировать крестьянские челобитные в "книге для справы", в инструкции по ведению учетных и отчетных документов 1726 г. указывалось: "Присланные государя нашего указы все записывать в книги именно и всем быть за рукою приказному".

В особенный вид работы с документами выделяется контроль за их исполнением. При Петре I одновременно с созданием нового аппарата управления образуются органы контроля. По указам от 2 и 5 марта 1711 г. учреждается должность фискала — специальная централизованная надзорная система, важнейшей задачей которой было путем негласного надзора и изучения канцелярского делопроизводства следить за исполнением указов и регламентов должностными лицами, за соблюдением имущественных интересов казны. Контрольные функции осуществляли последовательно генерал-ревизор, обер-секретарь Сената и с 1722 г. — генерал-прокурор. В инструкции "Должность генерал-прокурора" определена главная его обязанность: "Следить, чтобы Сенат во всех делах, которые к сенацкому рассмотрению и решению подлежат, истинно, ревностно и порядочно, без потери времени по указам и регламентам, отправлял", следить за очередностью рассмотрения челобитных, за тем, чтобы не совершалось подлогов документов и не плодилась волокита.

Непосредственный контроль за исполнением документов должен был осуществляться следующим образом. Прокурор коллегии наблюдал за порядком, законностью решения дел, за деятельностью канцелярии, за исполнением указов местными учреждениями. Он вел книгу, в которой вписывалось, когда какой указ составлен, что по указу исполнено и в какое время.

За исполнением решений, примятых коллегией, наблюдал нотариус, который вел "роспись", "какие дела в прошлой неделе не вершены", т.е. в нее вносились все документы, прежде всего указы царя и Сената, намеченные к слушанию. Эта роспись во время заседаний находилась на столе перед президентом, поэтому называлась "настольным реестром". В канцелярии велись реестры, но вершенным и исполненным и вершенным, но не исполненным документам.

Устанавливались сроки исполнения отдельных групп документов. На решение государственных дел отводилась одна неделя, на справки по ним в губерниях устанавливался "поверстный" срок: по два дня на 100 перст в один конец. Частные дела по жалобам должны были решаться не более чем в течение шести месяцев.

В "настольном" реестре местных учреждений предписывалось указывать, когда какой документ поступил, когда должен рассматриваться на заседании, какое принято решение, что указы по этому решению разосланы и исполнены.

Однако, несмотря на угрозу смертной казни за просрочку решения вопроса, документы исполнялись медленно, а многие просто не исполнялись.

 

 

2.4  СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ДОКУМЕНТОВ

И ОРГАНИЗАЦИЯ ИХ ХРАНЕНИЯ

 

Систематизация документов и формирование их в дела в XVIII в. была более четкой, чем в период XVI—XVII вв. В отдельные дела группировались указы царя и Сената, журналы и протоколы. В основе объединения этих документов лежали номинальный, авторский и хронологический признаки. Основная масса первичных комплексов коллегий и местных учреждений формировалась по предметно-вопросному признаку. Так как структурные подразделения коллегий и местные учреждения ведали определенными территориями, то нередко в основе объединения документов лежали корреспондентский и географический признаки. В Военной коллегии дела сформировались отдельно на каждый полк. Например: "Ярославского пехотного полку списки и сказки".

В XVIII в. утверждается термин для обозначения хранилищ документов — "архив". В Генеральный регламент 1720 г. была включена специальная глава "Об архивах", в которой говорилось, что "книги, документы и дела" хранятся в канцеляриях и конторах три года. Это — так называемые текущие архивы. По истечении трех лет документы, кроме тех, которые оставались в канцеляриях "для справки" ("особлевые уставы, регламенты" и книги), должны были сдаваться в архив коллегии "с роспискою архивариусу ".

Кроме того, предполагалось создавать и государственные архивы. Ими должны были стать архивы при Коллегии иностранных дел, для хранения документов, не касающихся "приходу и расходу", и при Ревизион-коллегии для документов по учету доходов и расходов.

Однако государственные архивы при этих коллегиях не были созданы.

Подводя итоги, можно отметить существенные отличия в организации управления и делопроизводства от предшествующего периода. В XVIII в. была создана новая система органов управления с единообразной структурой учреждений, четко установленной компетентностью и коллегиальной формой деятельности. Сложилась строгая иерархия учреждений и должностных лиц, которые при исполнении своих обязанностей руководствовались определенными документами: уставами, регламентами, инструкциями. Для чиновников всех рангов был создан единый текст присяги, зафиксированный в Генеральном регламенте.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ГЛАВА 3. ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО УЧРЕЖДЕНИЙ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЫ XIX в

 

 

3.1 ГОСУДАРСТВЕННОЕ  УПРАВЛЕНИЕ.

ОБЩАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВА

 

В первой половине XIX в. в России произошли изменения во всех сферах экономики. Применение наемного труда и механизмов, замена мануфактур-фабриками — в промышленности; повышение товарности помещичьих имений, кризис крепостнического хозяйства, замена (в рамках прежней сословной системы) осконных классов феодального общества новыми классами: капиталистов, наемных рабочих, буржуазии, пролетариата, крестьянские волнения и возникшее в 30—40-х гг. рабочее движение, сложная международная обстановка, Отечественная война 1812 г., включение в состав Российской империи территорий многих национальностей — таковы особенности развития Российского государства с начала XIX в. до 1861 г.

Для укрепления центрального правительственного аппарата манифестом от 8 сентября 1802 г. были созданы первые восемь министерств. Коллегия были сохранены, они вошли в состав министерств (по одной или по нескольку коллегий в одно министерство). Канцелярия при министре осуществляла связь с коллегией. В манифесте были перечислены документы, обеспечивающие взаимоотношения между министром и коллегией между подчиненными учреждениями и верховной властью.

С изменением структуры государственного аппарата происходит реорганизация делопроизводства, которому придавалось большое значение и организации управления. Делопроизводство основывалось на четкой постановке задач и вопросов деятельности каждого органа управления. Конкретизация "Общего учреждения министерств" находила отражение в уставах и положениях каждого министерства.

Законом 1811 г. установлено единообразие производства дел во всех министерствах.

 

3.2 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА  ДОКУМЕНТОВ, ПРАВИЛА ИХ СОСТАВЛЕНИЯ  И ОФОРМЛЕНИЯ

 

Общие законодательные акты издавались в виде уложений, мнений Государственного совета, докладов, удостоенных высочайшего утверждения. Торжественное оповещение населения о событии или важной административной и законодательной мере давалось б форме манифеста. Указом выражалась воля императора, непосредственно от него исходившая. Издавали указы Сенат, а с 1832 г. — все "высшие места".

Регламентация организация и порядка деятельности учреждений оформлялась рядом документов.

По своему назначению, способу составления и характеру исполнения служебные документы учреждений XIX в. можно разделить на четыре группы: а) внутренние документы; б) переписка ("отношения") присутственных мест и властей; в) просительские документы; г) акты, договоры, обязательства.