Бюджетное прогнозирование и планирование

Закон «О бюджетной  системе» определяет бюджетный процесс  –  деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов, процедуру предоставления отчетов об исполнении бюджетов. Он также определяет сущность, механизм утверждения и реализации государственных целевых программ.

В 2002 г. принят Закон «О бюджетной классификации», включающий классификацию доходов бюджетов Приднестровской Молдавской Республики, функциональную, экономическую и организационную классификацию расходов, классификацию источников внутреннего и внешнего финансирования дефицитов бюджетов, классификацию  видов  государственных внутренних и внешних долгов. Бюджетная классификация Приднестровской Молдавской  Республики является  единой  и  используется  при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней  и  составлении  консолидированного бюджета.

В 2005 г. был принят Закон «О финансовой прозрачности», направленный на:

а) формирование полной и достоверной информации об участии организаций, независимо от организационно-правовой формы и  формы собственности в формировании бюджетов и внебюджетных фондов Приднестровской Молдавской Республики;

б) публичности  бюджетных процессов;

в) открытости информации о расходах государства на содержание органов государственной власти и управления;

г) доступности  финансовой информации юридических лиц для внешних пользователей.

Ежегодно Кабинетом  Министров представляется проект, а  Верховным Советом утверждается Закон «О Республиканском бюджете» на последующий год.

Источниками доходной части бюджетов являются налоги, пошлины, сборы, которые регулируются Законом «Об основах налоговой системы» и специальными законами («О налоге на доходы организаций», «О подоходном налоге с физических лиц», «О едином социальном налоге» и т. п.).

Принципы и  механизмы налоговой и бюджетной  политики утверждаются в «Концепции налоговой и бюджетной политики», утверждаемой в ПМР на три года. В настоящее время действует концепция на 2009-2011 гг., и находится в стадии рассмотрения «Концепция налоговой и бюджетной политики на 2012-2014 гг.».

Анализ динамики показателей консолидированного бюджета свидетельствует об устойчивом его дефиците в долгосрочном периоде. При этом в последние годы прослеживается тенденция увеличения как абсолютных, так и относительных показателей дефицита (табл. 1).

Динамика основных показателей государственного (консолидированного)бюджета.                                                                                            Таблица 1

Показатель	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010
Доходы, млн. долл.	110,8	153,2	221,6	162,7	187,2	159,2	219,5
Расходы, млн. долл.	113,8	166,1	223,0	209,6	227,1	369,8	351,8
Расходы к ВВП, %	27,3	32,1	38,1	25,9	23,7	38,5	35,4
Дефицит, млн. долл.	-3,0	-12,9	-1,4	-46,9	-39,9	-210,6	-132,3
Дефицит к доходам, %	2,71	8,42	0,63	28,83	21,31	132,3	60,5
Дефицит к расходам, %	2,64	7,77	0,63	22,38	17,57	56,9	37,6
Дефицит к ВВП, %	0,72	2,49	0,24	5,80	4,16	21,9	13,3

Примечание. На 2011 г. доходы консолидированного бюджета запланированы в сумме 168,1 млн. долл., расходы – 353,0 млн. долл.

Ситуация является сложной и во внебюджетных фондах. Например, доходы бюджета ГПФ в 2010 г. составили 172,9 млн. долл., расходы 170,2 млн. долл. При этом в структуре доходов гуманитарная помощь Российской Федерации составила 12,8 млн. долл. (7,4%), заимствованные средства – 47,1 млн. долл. (27,2%).

Одной из причин сложившейся ситуации в бюджетной  сфере является убыточность и  бездействие многих предприятий. Например, в 2010 г. из общего количества отчитавшихся предприятий (4 543), прибыльными были 2 540 (55,9%), убыточными оказались 1 068 предприятий (23,5%), не получили финансовых результатов 935 предприятий (20,6%).

Представляется, что дефицит бюджетов всех уровней  и внебюджетных фондов во многом обусловлен недостаточной степенью диверсификации экономики и большой зависимостью налоговых поступлений в доходную часть бюджета от ограниченного круга предприятий. При этом многие из этих предприятий (ММЗ, Молдавская ГРЭС) не обладают в регионе необходимыми ресурсами для развития.  Так, доля электроэнергетики в общем объеме промышленного производства в 2010 г. составила 39,1%, черной металлургии – 19,5%. В то же время доля отраслей, для развития которых регион обладает определенными преимуществами, намного ниже (например, легкой промышленности в 2010 г. – 14,8%, пищевой – 12,2%, машиностроения, включая электротехническую, – 6,2%). процесса, единством денежной системы.

Специфической чертой бюджетной системы ПМР  является то, что существенная часть  дефицита погашается за счет источников, не связанных с функционированием экономической системы Приднестровья. К ним следует отнести доходы от приватизации (в 2004 г. составили 273 млн. руб., 2005 г. – 310, 2006 г. – 330, 2007 г. – 105, в 2010 г. – 48 млн. руб.),  гуманитарную помощь из Российской Федерации (в 2009 г. она составила 258,6 млн. руб. ПМР), заимствования государства у ООО «Тираспольтрансгаз». Заимствование финансовых ресурсов с газового счета позволяет сокращать дефицит консолидированного бюджета и внебюджетных фондов и выполнять соответствующие государственные обязательства. В то же время это способствует наращиванию внешних  обязательств Приднестровья.[1, с.5]

  Отмеченные отрицательные параметры бюджета ставят перед институциональными органами республики задачу поиска источников погашения возрастающего дефицита бюджетов и внебюджетных фондов.

Определенный  эффект может дать оптимизация бюджетных  расходов, их рациональное сокращение по ряду направлений, повышение эффективности  налогового администрировании.

Планирование  финансовых ресурсов сопровождается анализом достигнутого уровня мобилизации и использования финансовых ресурсов региона, выявлением степени соответствия этого уровня потребностям развития региона.

Информационной  базой при разработке сводного финансового  баланса региона являются: данные территориальных экономических, финансовых, статистических органов, функциональных подразделений территориальных органов власти, экономические нормативы и лимиты по основным показателям развития региона, показатели проектов планов экономического и социального развития территории, данные территориального бюджета, внебюджетных фондов, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, расположенных на территории независимо от их ведомственной подчиненности.

Составление территориального сводного финансового баланса позволяет:

- достигнуть единства в экономическом и социальном развитии территории;

- точнее определить объемы финансовых ресурсов, имеющихся в регионе и необходимых для выполнения мероприятий, предусмотренных территориальной программой;

- сбалансировать материальные и финансовые ресурсы, используемые в регионе;

- повысить качество бюджетного планирования;

- скоординировать использование финансовых ресурсов, как территориальных органов, так и предприятий, расположенных в регионе;

- концентрировать финансовые ресурсы на наиболее важных в каждый конкретных период направлениях экономического и социального развития территории;

- изыскать внутри региональные резервы для финансирования мероприятий, намеченных территориальными программами;

- наиболее эффективно  использовать денежные средства, выделяемые государством для развития производства, социальной и производственной инфраструктуры в регионе;

- осуществлять действенный контроль за мобилизацией и использованием финансовых ресурсов;

- активнее воздействовать на формирование всех разделов территориальной программы;

- добиваться сочетания территориальных и ведомственных интересов.

Со сводным  финансовым планированием тесно  связано бюджетное прогнозирование.

В отличие от сводного финансового планирования осуществляемого, как правило, на более длительный период, бюджетное прогнозирование является адресным и рассчитано на бюджетный период, т. е. не более чем на год. Но так как основная подавляющая часть показателей сводного финансового баланса включает ряд бюджетных показателей, то при составлении перспективного сводного финансового баланса необходимо проводить прогнозные расчеты основных бюджетных показателей.

Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс вероятностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей.

Цель бюджетного прогнозирования — на основе сложившихся  тенденций, конкретных социально-экономических  условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные  пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого прогнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике региона.

Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан  на иных методологических подходах, нежели расчеты показателей годового бюджета. Если показатели годовых и квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических и финансовых параметров, то при определении прогнозных бюджетных показателей, как правило, такой возможности нет из-за отсутствия необходимых статистических и отчетных данных.

Финансовый (бюджетный) год на территории Приднестровской  Молдавской Республики устанавливается  в 12 месяцев – с 1 января по 31 декабря.

В случаях, когда  бюджеты до начала бюджетного года не утверждены, то в текущем периоде до их утверждения финансирование плановых мероприятий осуществляется в размерах, установленных соответствующим органом исполнительной власти, не превышающих суммы предыдущего года за соответствующий период.

Принятый Верховным  Советом закон передается на подпись Президенту Приднестровской Молдавской Республики.

В случаях, когда  бюджеты до начала календарного года не утверждены, до их утверждения органы государственной власти, исполняющие  республиканский бюджет, правомочны осуществлять расходование бюджетных средств на цели, определенные законом Приднестровской Молдавской Республики о республиканском бюджете на предыдущий финансовый год, на продолжение финансирования инвестиционных объектов, государственных контрактов, оказание финансовой помощи бюджетам муниципальных образований Приднестровской Молдавской Республики при условии, что из республиканского бюджета на предыдущий финансовый год на эти цели уже выделялись средства, но не более одной четвертой фактических ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более одной двенадцатой – в расчете на месяц).

Исполнительный  орган государственной власти, исполняющий  республиканский бюджет, правомочен не финансировать расходы, не предусмотренные  проектом закона Приднестровской Молдавской Республики о республиканском бюджете на следующий финансовый год, но предусмотренные законом Приднестровской Молдавской Республики о республиканском бюджете на предыдущий финансовый год.

Нормативы отчислений в республиканский и местные  бюджеты, установленные от регулирующих общегосударственных доходов, нормативы централизации доходов, зачисляемых в бюджеты разных уровней бюджетной системы Приднестровской Молдавской Республики для финансирования централизованных мероприятий, прочие тарифы и ставки, определяемые законом о республиканском бюджете, применяются в размерах и порядке, которые определены законом Приднестровской Молдавской Республики о республиканском бюджете на предыдущий финансовый год, но не более одной двенадцатой – в расчете на месяц.

Распределение средств на оказание финансовой помощи местным бюджетам Приднестровской Молдавской Республики осуществляется в порядке, предусмотренном законом Приднестровской Молдавской Республики о республиканском бюджете на предыдущий финансовый год, но не более одной четвертой ассигнований предыдущего года в расчете на квартал (не более одной двенадцатой – в расчете на месяц).