Технология подготовки программного бюджета

Рисунок 4. Входные потоки программной классификации

Как показывает мировой опыт, программная классификация разрабатывается с учетом и на основании потребностей отдельно взятой бюджетной системы, отличается по степени детализации и организационной ориентации. Она тесно связана с организационной структурой РБС, способствуя тем самым установлению ответственности за результаты реализации программ и ее компонентов (подпрограмм и проектов), формируемых на основе функциональной классификации; в свою очередь экономическая классификация расходов служит источником информации о потребляемых в рамках программ ресурсов (рисунок 4).

Программная классификация позволяет идентифицировать финансовые трансакции правительства, относящиеся к конкретному набору мероприятий, направленных на достижение конкретного набора целей правительства, независимо от ведомственной «принадлежности» мероприятий. Она позволяет рапортовать о расходах по всем организационным срезам исполнительной власти.

Переход к программной классификации  обычно приводит к снижению количества статей бюджета. Если под началом каждого РБС находится 5-20 программ и количество РБС составляет 10-25, то число статей бюджетной классификации будет варьироваться от 50 до 500. Первым уровнем программной структуры является РБС, вторым – непосредственно программы, кодируемые в соответствии со стратегическими целями; третьим – виды работ и проектов в рамках программ (как текущего, так и капитального характера, которым присваиваются разные коды), и на низшем уровне – накладные расходы (расходы на оплату труда, другие операционные издержки).

Таким образом, внедрение программной  классификации является неотъемлемой частью процесса перехода к программному бюджетированию, требующего одновременного реформирования принципов учета управления. При этом сохраняются «старые» классификации – функциональная, ведомственная, экономическая. Они полезны для целей анализа, презентации и принятия бюджета. Ведь не программная классификация, а функциональная с ее кластерами (секторами) является первым уровнем сортировки расходов. Обществу и парламенту важно знать, на выполнение каких функций правительство собирается потратить свои доходы. За функциональной классификацией обычно следует группировка расходов по ведомствам. И последним уровнем детализации расходов является программная классификация. А для экономической характеристики программ расходы делятся на текущие и капитальные, бюджетные и внебюджетные, для собственных нужд и трансферы. Это экономическая классификация расходов (рисунок 4).   

Вставка 3. Программное бюджетирование на Украине и в Беларуси

В украинском бюджетном кодексе  предусмотрена программная классификация  и указано, что она применяется при формировании бюджета программно-целевым методом на основании бюджетных запросов главных РБС. А в бюджетном кодексе Беларуси программной классификации отведена целая статья (таблица 3). В законе «О государственном бюджете Украины на 2009 год» фигурирует 806 программ, из которых 97 - административные и 694 - основные функциональные.¹⁰ В том же году белорусский бюджет состоял из 680 программ, включая «старые» республиканские целевые и тому подобные программы. Многие программы делятся на подпрограммы.

Таблица 2. Программная классификация расходов в бюджетных кодексах Украины и Беларуси

Бюджетный кодекс Украины

Бюджетный кодекс Беларуси

Статья 10. Классификация расходов бюджета (с сокращениями)   1. Расходы бюджета классифицируются по:      1) функциям, с выполнением  которых связаны расходы (функциональная  классификация расходов);       2) экономической характеристике  операций, при проведении которых  осуществляются эти расходы (экономическая  классификация расходов);      3) признаку главного  распорядителя бюджетных средств  (ведомственная классификация расходов);      4) бюджетным программам   (программная классификация расходов)…          5. Программная классификация  расходов бюджета применяется  при формировании бюджета программно-целевым методом.

Статья 14. Программная классификация  расходов бюджета   1. Программная классификация расходов  бюджета является группировкой  расходов бюджета по бюджетным  программам и подпрограммам. 2. Министерство финансов может  производить детализацию расходов бюджета в пределах подпрограмм, не нарушая общих принципов построения и единства программной классификации расходов бюджета.

Источник: Бюджетный кодекс Республики Беларусь, http://www.yurist.by/byudzhetnyi-kodeks-respubliki-belarus; Бюджетный кодекс Украины. Статья 2. Определение основных терминов, http://pravoved.in.ua/section-kodeks/81-bku/384-glava01.html.

Конец вставки 3

В настоящее время Бюджетный кодекс России (статья 21) не содержит программной классификации. А она должна стать доминирующей бюджетной классификацией, если правительство намерено повышать эффективность расходов на основе программного бюджета. Нынешняя классификация состоит из 11 разделов, отражающих направление бюджетных средств на выполнение основных функций государства (общегосударственные вопросы, национальная оборона, национальная безопасность и правоохранительная деятельность, национальная экономика и т.д.). Разделы делятся на 95 подразделов (всего), конкретизирующих направление бюджетных средств на выполнение функций государства. А в подразделах выделяется примерно 3800 целевых статей (!), которые расписывают бюджетные средства по видам расходов и представляют собой плохо систематизированную совокупность уникальных для разных бюджетов функциональных, экономических и «объектных» категорий.

Таким образом, нынешняя классификация излишне детализирована. При составлении и рассмотрении проекта бюджета акцент делается на распределение бюджетных средств по множеству мелких позиций, в то время как ожидаемые результаты расходов в соответствии с приоритетами государственной политики не обосновываются. Это также не дает возможности определить изменения в приоритетах государственной политики.

Нынешняя классификация, по сути, позволяет лишь контролировать целевое расходование бюджетных средств, что, как показывает международная практика, неэффективно, сопряжено с большими издержками и ограничивает самостоятельность ведомств в выборе путей достижения поставленных перед ними целей. Сопоставление затрат с достигнутыми результатами крайне затруднительно ввиду сложности идентификации расходов на реализацию конкретного мероприятия. Расходы, группируемые по нынешней классификации, не поддаются какой-либо систематической оценке, что делает их недостаточно прозрачными, не стимулирует органы государственной власти и других получателей бюджетных средств на достижение конкретных результатов, не дает возможности проводить анализ их деятельности по предоставлению услуг в рамках возложенных на них задач и функций и комплексно оценивать государственную политику.

Вот общие контуры нового подхода  к составлению бюджета:

• Национальный фискальный менеджмент (Минфин):

• 3-летний план расходов в 11 разделах статьи 21 Бюджетного кодекса (бюджетная «горизонталь»).
• Классификация расходов: функциональная, ведомственная, программная, экономическая.

• Бюджетирование «сверху-вниз» (правительство с подачи Минфина, РБС):

• Высший уровень: агрегатные лимиты расходов.
• Средний уровень: лимиты для каждого раздела / РБС.
• Низший уровень: автономия РБС в пределах лимитов.

• Управление результативностью (Минфин, Минэкономразвития, РБС):

• Оценка результативности программ.
• Усиления связи результативности программ с бюджетом.

• Цифровой бюджет и бюджетный учет (Минфин):

• Программное бюджетирование.
• Учет капитальных затрат методом начисления.
• Компьютеризация учета.

Успешный переход к программному бюджету слагается из двух принципов - доверие и подотчетность - и четырех элементов – лидерство, правильный финансовый менеджмент, участие и инструментарий.

Доверие – краеугольный принцип программного бюджетирования. В данном контексте это слово означает, что правительство и руководство ведомства верят в способность менеджеров программ получить нужные результаты самым эффективным, эффектным и экономичным образом (с наилучшей комбинацией цены и качества). Способность получить нужные результаты зависит от доступных для этой цели ресурсов, и ведомство готово передать их в распоряжении менеджеров программ.

Подотчетность. Менеджеры программ должны держать ответ за свои решения, действия и их последствия. У менеджеров должен быть мотив быть подотчетными.   Без системы наказаний и поощрений программное бюджетирование не будет успешным.

Лидерство. Внедряя программное бюджетирование, необходимо проявить сильное лидерство на самом высоком уровне. Правительство должно продекламировать свою решимость громко и ясно и целиком отдаться бюджетной реформе. Министерство финансов должно указать направление движения и возглавить переход ведомств к программному бюджету, а ведомства должны неотступно следовать за лидером.

Участие. Внедрение программного бюджетирования требует участия всех государственных служащих, особенно менеджеров программ. Это не просто системное изменение. Это переход к новой парадигме: вместо априорного контроля – доверие, вместо «подождем – увидим» - ведомственная креативность. Переход должен происходит в рамках гибкой административной системы, но способной вырабатывать  ясную политику и жесткие директивы.

Правильный финансовый менеджмент. В России, где финансовый менеджмент слаб, его усиление должно считаться крупный шагом - даже предпосылкой – к внедрению среднесрочного финансового планирования, БОР и компъютеризованной системы финансовой информации. Приоритетным должно стать развитие надежного и всеобъемлющего кассового менеджмента, государственного учета и фискального репортажа. Без этих основных элементов правильного финансового менеджмента нельзя будет добиться подотчетности менеджеров программ и программных целей.

Инструментарий. Внедрение новых инструментов не всегда возможно, но всегда желательно. На это уходят годы настойчивых усилий, поддержанных мощностями и ресурсами, системой «кнута и пряника» и сознательностью чиновников ведомства. Программное бюджетирование требует и генерирует огромный объем информации, что делает крайне привлекательной надежную и расширяемую инфраструктуру информатики.

Заключение

Плюсы программного бюджетирования хорошо задокументированы. В отличие от традиционного, постатейного бюджетирования оно:

• фокусирует бюджет на политически заданных целях социально-экономического развития;
• обеспечивает целостную стратегию не только для краткосрочного исполнения бюджета, но и для долгосрочного стратегического планирования;
• делает менеджеров программ ответственными за целевое использование подконтрольных им ресурсов и при этом расширяет поле для маневра ресурсами;
• генерирует информацию о результативности, позволяя улучшать поставку услуг и  перераспределять ресурсы в пользу более результативных программ и возникающих приоритетов;
• упрощает структуру бюджета, повышает его прозрачность и доступность для всех заинтересованных лиц, особенно парламентариев.

Для реализации этих выгод важно, чтобы  переход к программному бюджету  тщательно готовился и неуклонно  осуществлялся, политически спонсировался  на самом высоком уровне, жестко контролировался правительством и  руководством ведомства. Эта реформа, если ее правильно осуществить, может повлечь за собой пересмотр дизайна государственной политики и даже стать основным средством модернизации государственного управления. 

 

 

Список литературы

2010-11 Estimates, Parts I and II, The Government Expense Plan and The Main Estimates, Ottawa, 2010, http://www.tbs-sct.gc.ca/est-pre/20102011/me-bpd/docs/index-eng.pdf.

Canada’s Economic Action Plan, Year 2. Budget 2010: Leading the Way on Jobs and Growth. Tabled in the House of Commons by the Honourable James M. Flaherty, P.C., M.P. Minister of Finance, March 4, 2010, http://www.fin.gc.ca/n08/09-011-eng.asp.

Diamond, Jack. From Program Budgeting to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies, IMF Working Paper WP/03/169, June 2003, http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2003/wp03169.pdf.

Jacobs, Davina, Jean-Luc Hélis, and Dominique Bouley. Budget Classification, International Monetary Fund, Technical Notes and Manuals, December 2009, http://www.imf.org/external/pubs/ft/tnm/2009/tnm0906.pdf.

National Treasury. Republic of South Africa. Guidelines on Budget Programmes, October 2009, www.treasury.gov.za/publications/guidelines.

OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary, 19 December 2006, http://www.oecd.org/document/61/0,3343,en_2649_34119_2494461_1_1_1_1,00.html.

Robinson, Marc, and Duncan Last. A Basic Model of Performance-Based Budgeting, International Monetary Fund, Technical Notes and Manuals, September 2009, http://www.eastafritac.org/images/uploads/documents_storage/Performance_Based-Budgeting_Model.pdf.

Бюджетный кодекс Республики Беларусь, http://www.yurist.by/byudzhetnyi-kodeks-respubliki-belarus.

Бюджетный кодекс Российской Федерации, http://www.consultant.ru/popular/budget.

Бюджетный кодекс Украины. Статья 2. Определение основных терминов, http://pravoved.in.ua/section-kodeks/81-bku/384-glava01.html.

Правительство Российской Федерации, http://premier.gov.ru/events/news/10586/.

Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (основные положения), http://www.minfin.ru/.

 

 

 

¹ Программа повышения эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года (основные положения), http://www.minfin.ru/.

² Правительство Российской Федерации, http://premier.gov.ru/events/news/10586/.

³ OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary, 19 December 2006, p. 6.

⁴ Бюджетный кодекс Украины. Статья 2. Определение основных терминов, http://pravoved.in.ua/section-kodeks/81-bku/384-glava01.html.

⁵ Бюджетный кодекс Российской Федерации, http://www.consultant.ru/popular/budget.

⁶ Diamond, Jack. From Program Budgeting to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies, IMF Working Paper WP/03/169, June 2003, pp. 7-8.

⁷ Кластер — объединение нескольких однородных элементов, которое может рассматриваться как самостоятельная единица, обладающая определенными свойствами.

⁸ 2010-11 Estimates, Parts I and II, The Government Expense Plan and The Main Estimates, Ottawa, 2010, 22-10, http://www.tbs-sct.gc.ca/est-pre/20102011/me-bpd/docs/index-eng.pdf

⁹ Robinson, Marc, and Last, Duncan. A Basic Model of Performance-Based Budgeting, International Monetary Fund, Technical Notes and Manuals, September 2009, p. 6.