Технология подготовки программного бюджета

Академия  бюджета и казначейства. Финансовый журнал, № 3 2010
	д.э.н., проф. М.П.Афанасьев
	зав. кафедрой «Финансы»
	АБиК Минфина России
	д.э.н., проф. Б.И.Алехин
	зав. кафедрой «Фондовые рынки»
	АБиК Минфина России
	к.э.н. А.И. Кравченко
	зав. лабораторией НИФИ АБиК Минфина России
	П.Г. Крадинов
	с.н.с. НИФИ АБиК Минфина России

 

ТЕХНОЛОГИЯ ПОДГОТОВКИ ПРОГРАММНОГО БЮДЖЕТА

Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития России в условиях замедления роста  бюджетных доходов и повышения требований к эффективности деятельности органов государственной власти делает еще более актуальной разработку системы мер по модернизации управления общественными финансами. Осознание этой необходимости привело к появлению Программы повышения эффективности бюджетных расходов.¹ Разработчики программы исходят из необходимости, возможности и целесообразности перехода, начиная с 2012 г., к программному бюджету.

Выступая  14 мая 2010 г. на совместном заседании коллегий Министерства финансов и Министерства экономического развития России, Председатель Правительства России В.В.Путин заявил: «По сути, речь идёт о коренных переменах в организации государственного управления. О переходе к новой, программно-целевой структуре бюджета. В основу деятельности Правительства будут положены государственные программы. Это позволит увязать деятельность каждого федерального органа исполнительной власти с приоритетами, зафиксированными в наших программных документах. Каждый государственный рубль должен быть нацелен на конечный результат». ²

Таким образом, наступил новый этап в развитии бюджетной  реформы, начатой министром финансов России А.Л. Кудриным в 2004 г. с внедрения  бюджетирования, ориентированного на результат (БОР).

1. Ведомственная бюджетная программа

Заглянем в словарь, являющийся частью базы данных о практике и процедурах составления бюджета в странах-участницах Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР): «Программа – мероприятия правительства, сгруппированные по отношения к конкретному набору целей. Программное бюджетирование предлагает применять анализ ‘затраты-выгода’ к аллокационным решениям, распределять расходы по программам и оценивать результаты выполнения программ по отношению к целям. Программная классификация предлагает распространить этот принцип на всю правительственную деятельность».³ 

Словарь ОЭСР дает самое общее определение программы. Мы сузим его до пределов ведомства, имеющего право распоряжаться бюджетными средствами, так как ведомственные бюджетные программы и есть главный «строительный материал» для программного бюджета. «Бюджетная программа – систематизированный перечень мероприятий, направленных на достижение единственной цели и заданий, выполнение которых предлагает и осуществляет распорядитель бюджетных средств соответственно возложенным на него функциям».⁴

Программный бюджет отличается от традиционного  тем, что все или почти все  расходы включены в программы и каждая программа своей целью прямо увязана с тем или иным стратегическим итогом деятельности ведомства. Стратегический итог - это долгосрочная устойчивая выгода для общества, проистекающая из мандата или прозорливости ведомства. Это изменение, которое ведомство планирует внести в жизнь общества, и которое должно быть измерено и находиться в сфере ведомственного влияния. В свою очередь стратегические итоги деятельности ведомства увязываются с приоритетами и ожидаемыми результатами деятельности правительства.

Бюджетный кодекс России отводит программам ведомств незначительное место в бюджетах всех уровней (статья 179.3): «В федеральном бюджете, бюджете субъекта Российской Федерации, местном бюджете могут предусматриваться бюджетные ассигнования на реализацию ведомственных целевых программ, разработка, утверждение и реализация которых осуществляются в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией».⁵ Этого явно недостаточно для узаконивания таких программ в России.

Подобно тому, как дом строится из кирпичей, ведомственный бюджет складывается из программ. Каждое ведомство должно составлять и защищать свой бюджет как набор программ, снабженных информацией о расходах на их реализацию и оценке их эффективности. Желательно, чтобы каждая функция, каждый вид деятельности ведомства были включены в ту или иную программу, и каждая программа была «втиснута» в одно ведомство.

В зависимости от характера  программной «продукции» программы можно разделить на три группы. Первая группа – программы оказания услуг. Они приносят прямую общественную выгоду в виде государственных услуг населению. Их можно назвать основными функциональными программами. Каждая фондирует четкое обязательство ведомства перед обществом, вытекающее из прописанных в мандате ведомства услуг или функций. Вторая группа - разрешающие программы. Они не приносят обществу очевидных выгод, но позволяют делать это другим программам. Пример – разработка отраслевой стратегии ведомства, регулирование отраслевого рынка, трансферы бюджетных средств другим организациям отрасли. Третья группа - административные программы. Они обслуживают две первые группы программ, и их не надо увязывать со стратегическими итогами деятельности ведомства. Каждое ведомство должно иметь одну программу «Администрация», охватывающую весь внутренний сервис. 

Часто программы делятся на подпрограммы. Подпрограмма – это составная часть программы, охватывающая те работы, которые содействуют достижению стратегического итога деятельности ведомства по программе. Ядром подпрограмм могут быть ключевые ведомственные проекты. Деление программ на подпрограммы осуществляется с учетом масштабности и сложности решаемых проблем, а также необходимости рациональной организации их решения.

Если логически подверстать  программы и подпрограммы к стратегическим итогам деятельности ведомства, то получится документ, именуемый в Канаде архитектурой программной активности (Program Activity Architecture – PAA). Это исходный документ для создания структуры управления, распределения ресурсов и определения самих стратегических итогов (приложение 1). На ведомственном уровне программное бюджетирование стартует с ревизии PAA, позволяющей сделать следующие выводы:

• одни программы надо сократить или даже закрыть,
• другие (старые) нуждаются в дополнительном финансировании,
• третьи (новые) надо включить в PAA и профинансировать.

Вставка 1. Архитектура программной активности Департамента транспорта Канады

Департамент транспорта Канады ожидает от своей деятельности четыре стратегических итога:

1. Эффективная транспортная система.

2. Экологически чистая транспортная  система. 

3. Безопасная транспортная система.

4. Надежная транспортная система.

К каждому стратегическому итогу  подверстываются программы, способствующие его достижению (программы оказания услуг). Например, достижению стратегического итога «Эффективная транспортная система» способствуют следующие программы:

1.1. Рынок транспортных услуг. 

1.2. Шлюзы и коридоры.

1.3. Транспортная инфраструктура

1.4. Инновации на транспорте.

Некоторые программы делятся на подпрограммы (возможен и следующий уровень детализации). Например, программа «Рынок транспортных услуг» состоит из следующих подпрограмм:

1.1.1. Рынок воздушных перевозок. 

1.1.2. Рынок водных перевозок. 

1.1.3. Рынок наземных перевозок.

В департаменте также имеются административные программы, образующие рубрику № 5 («Внутренние услуги»). Это программы «Управленческая поддержка» (управленческие, надзорные, коммуникационные, юридические услуги) и «Управление ресурсами» (персоналом, финансами, информацией, IT, материалами, закупками, недвижимостью и другими активами).

Конец вставки 1

Общая цель программного бюджетирования – увязать расходы с результатами деятельности ведомств, выполняющих функции или оказывающих услуги в рамках своих мандатов. Использование программ также позволяет должным образом укомплектованным и уполномоченным подразделениям ведомства работать эффективно, эффектно и экономично (с хорошей комбинацией цены и качества). Общую цель можно разбить на четыре цели формирования структуры программы:

1. Планирование и распределение бюджета: цель - обеспечить связь между приоритетами, бюджетными ассигнованиями и расходными полномочиями.
2. Калькуляция программных расходов (костинг): цель - подвести адекватный базис под распределение расходов на производство и оказание услуг и стандартизировать (там, где это уместно) костинг специфических разделов программы по разным видам расходов.
3. Менеджмент: цель - создать в ведомстве управленческую ячейку, члены которой могли бы эффективно управлять финансовыми и иными ресурсами с целью скорейшего достижения поставленной правительством цели.
4. Автономия и ответственность: цель - установить пределы ответственности руководителя программы за исполнение бюджета и низкозатратное достижение результатов через повышенную прозрачность и подотчетность.

Остановимся на целях 1 и 2. Тут могут  пригодиться следующие рекомендации (они относятся и к подпрограммам). Бюджетные средства на финансирование того или иного вида деятельности ведомства должны  выделяться и классифицироваться в разрезе программ, которые охватывают данный вид деятельности. Стоимость накладных функций, включенных в программу «Администрация»,  не следует «размазывать» по другим программам. Программа «Администрация» должна учитывать в своем бюджете расходы на такое обслуживание. Это необходимо для выявления полной стоимости каждой программы, но не означает, что нужно устанавливать систему внутренних «пошлин» с обслуживаемых программ.

Перейдем к целям 3 и 4. Программы должны представлять собой отдельные управленческие ячейки ведомства, и у каждой должен быть свой руководитель из числа топ-менеджеров. От ведомства к ведомству и от программы к программе детали и техническое содержание этой работы будут меняться, но можно обозначить общие положения должностной инструкции менеджера программы:

• Разработка годовых и среднесрочных целей с упором на функционирование программы и оказание услуг населению.
• Мониторинг расходов и управление денежным потоком.
• Распределение ассигнований на программу между подпрограммами.
• Консультации с главным финансистом ведомства по всем вопросам финансового менеджмента программы.
• Ответственность за достижение стратегических итогов, оказание услуг и позитивный вклад программы в прогресс ведомства.
• Ответственность за подготовку представления программы для правительства.
• Надзор за персоналом программы.
• Надзор за всеми юридическими лицами, имеющими отношение к программе, и информирование руководства ведомства о возникших проблемах.
• Подготовка отчетов для куратора программы в руководстве ведомства.

У менеджера подпрограммы обязанности, полномочия и подотчетность те же, что и у менеджера программы, только уровнем ниже. Кроме того, он отвечает за организацию общего бюджетирования, учета и отчетности в рамках своей подпрограммы. Он отвечает за обеспечение сопоставимости структур костинга в бюджетах групп исполнителей подпрограммы. Разные группы выдают разные структуры. Задача менеджера подпрограммы – разработать единую для сопоставимых групп, «родовую» структуру костинга.

2. Базовая модель программного бюджетирования

Первые попытки внедрения программного бюджетирования были предприняты в  США в 1950-х годах. С публикацией в 1965 г. Руководства ООН по программному бюджетированию и БОР, роль этих методов составления бюджета в планировании развития повысилась. В 1960-х годах почти 50 государств стали использовать различные варианты  программного бюджетирования и БОР, правда, не в таких больших масштабах, как США. За развитыми странами последовал развивающийся мир, и в конце 1960-х годов почти вся Латинская Америка, многие азиатские и некоторые африканские государства перешли к программному бюджетированию.⁶ В 2010-х годах программным бюджетированием занялись Украина и Беларусь.

Программное бюджетирование представляет собой методологию планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающую взаимосвязь процесса распределения государственных расходов с результатами от реализации программ, разрабатываемых на основе стратегических целей, с учетом приоритетов государственной политики, общественной значимости ожидаемых и конечных результатов использования бюджетных средств. 

Основная цель программного бюджетирования состоит в повышении социальной и экономической эффективности  расходов. Ключевыми преимуществами программного подхода по сравнению с традиционным являются повышение фискальной устойчивости, повышение эффективности деятельности отраслевых ведомств, более тесная связь бюджета со стратегическими целями. 

В основе программного бюджетирования лежит программная классификация расходов, структура которой определяется целями и задачами социально-экономической политики. Основополагающими элементами системы обеспечения эффективной реализации программ выступают: совокупность ключевых показателей эффективности расходования бюджетных средств, механизмы оценки и аудита программ, система стимулов для распорядителей бюджетных средств (РБС). Для целей проведения оценки и установления приоритетов бюджетной политики важным является наличие механизмов учета информации относительно эффективности реализуемых программ в бюджетном цикле.