Технология подготовки программного бюджета

Таблица 1. Методы бюджетирования и формы контроля за исполнением бюджета

Как показывает мировой опыт, не существует единой модели программного бюджетирования, однако наличие совокупности определенных ее элементов характерно для каждой из стран с программно-ориентированным бюджетом. Основные элементы базовой модели программного бюджетирования показаны ниже (рисунок 1).

Рисунок 1. Элементы базовой модели программного бюджетирования

Модель программного бюджетирования строится на обязательном соблюдении следующих пяти принципов.

Принцип своевременности  и информационной обеспеченности, заключающийся в систематическом сборе и учете информации о результатах реализации программ в процессе подготовки бюджета. Необходимым условием является эксплицитное определение РБС результатов, ожидаемых от реализации программ, а также ключевых показателей эффективности. Соблюдение принципа способствует как возникновению фискального пространства в случае инициирования новых программ без необходимости увеличения общего размера расходования, так и фискальной консолидации. Стимулирование РБС к принятию рациональных решений осуществляется посредством установления взаимосвязи между эффективностью реализации программ и объемом их финансирования.

Принцип информационной достаточности, заключается в признании ограниченности финансовых и человеческих ресурсов для построения информационной системы, обеспечивающей проведение комплексной оценки программ. Механизм комплексной оценки, являясь составной частью базовой модели, использует следующую информацию: степень соответствия ожидаемых результатов потребностям общества и государственной политике, показатели социально-экономической эффективности программ, обоснованность и адекватность программной логики ожидаемым результатам. Оценка эффективности программ является основой для принятия бюджетных решений, а не инструментом  оценки секторов экономики. 

Принцип интеграции требует использования информации в бюджетном процессе, поскольку ее наличие является необходимым, но не достаточным условием построения эффективной модели бюджетирования. Данные мониторинга существующих программ должны быть интегрированы в бюджетный процесс с целью пересмотра ориентиров бюджетной политики, своевременной модификации или удаления низкоприоритетных программ.

Принцип синергии и кооперации заключается в обмене информацией между инициаторами решений и ответственными за их принятие, а также комплексности в подходе к бюджетированию на федеральном уровне. С одной стороны среднесрочное планирование в секторах, особенно в здравоохранении и образовании, является источником необходимой информации для ключевых РБС. С другой стороны – планирование на национальном уровне выступает инструментом установления приоритетов секторных планов. Программное бюджетирование требует институционального объединения планирования и бюджетного процесса, например, путем помещения обеих функций в рамках одного ведомства.

Принцип управленческой гибкости, практическая реализация которого позволяет обеспечить своевременную адаптацию структурных единиц, ответственных за реализацию программ к изменяющимся условиям.  РБС и координаторам программ предоставляются расширенные полномочия для принятия своевременных решений связанных с выбором необходимых для эффективной реализации программ ресурсов.

Перевод бюджетного планирования на программный «лад» требует соблюдения следующих условий:

• Установление и разграничение центров ответственности путем обеспечения реализации отдельно взятой программы и связанных с ней проектов структурными единицами одного и того же РБС;
• Необходимость группировки проектов в зависимости от целей программы, но независимо от источника их финансирования;
• Максимально полный охват расходов программной классификацией. Субсидирование предприятий должно носить целевой характер и поддаваться количественной оценке индикаторами эффективности.  

Остановимся чуть подробнее на двух аспектах составления бюджета – бюджетной «вертикали» и бюджетной «горизонтали». Традиционный бюджет составляется «снизу-вверх». Сумма ведомственных бюджетов (низ) дает бюджет правительства (верх). В этом случае трудно контролировать весь бюджет, бюджетное сальдо и другие итоговые величины; трудно контролировать распределение бюджетных средств между секторами (национальная оборона, образование, здравоохранение и т.д.). Дополнительные проблемы – отсутствие хотя бы среднесрочной перспективы вследствие «зацикленности» на очередном бюджете и неэффективный бюджетный процесс (итеративные переговоры, бюрократические игры, «утряска» итоговых величин, необеспеченные мандаты).

Программный бюджет составляется «сверху-вниз»  Во-первых, правительство «спускает» агрегатные лимиты расходов: сколько будет потрачено всего, сколько - на инвестиции, каким будет бюджетный дефицит и т.д. Эти лимиты основаны на осторожных допущениях относительно экономического роста, безработицы, инфляции и других макровеличин. Место игнорирующего прогнозы ведомственного анализа занимает основанный на прогнозах макроцентрический фискальный анализ. Во-вторых, правительство «спускает» секторные лимиты, то есть распределяет расходы между основными секторами, причем в рамках сектора новые инициативы можно финансировать за счет старых программ. Если секторные лимиты не влияют на агрегатные лимиты и совпадают с «границами» ведомств, значит, программный бюджет составлен хорошо. В-третьих, правительство устанавливает внутрисекторные лимиты – «потолки» для ведомственных бюджетов. Наконец, правительство может лимитировать и отдельные компоненты программ, например, текущие расходы (предпочитаемые ведомствами в ущерб капитальным). А в самом «низу» ведомства самостоятельно верстают свои бюджеты в пределах правительственных лимитов и конкурируют друг с другом за место своих программ в очередном бюджете.

Программное бюджетирование также предполагает четкое разделение ролей и обязанностей. Решения по агрегатным и секторным  лимитам принимает премьер-министр  с подачи министра финансов. Акцент здесь на агрегатном фискальном менеджменте, среднесрочном планировании («потолки» для расходов за ряд лет) и политических приоритетах. Что касается внутрисекторных лимитов, ведомства формируют свои бюджеты, но есть общие правила, которые они должны соблюдать. Вместо продолжительных переговоров и бюрократических игр - делегированные полномочия.  Меньше необоснованных запросов бюджетных средств и необеспеченных мандатов, т.е. улучшается фискальная консолидация. Вместо реакции ведомств на решения «сверху» типа «поживем – увидим»  - инициативная реструктуризация расходов «снизу».

Рисунок 2. Бюджетирование «снизу-вверх» и «сверху-вниз» (акцент на стратегическом распределении ресурсов)

Перейдем теперь к бюджетной  «горизонтали». Сходство ведомственных целей и функций позволяет объединять ведомства с их программами в кластеры, именуемые еще секторами и приоритетными областями.⁷ Иначе говоря, кластер – это группа программ и подпрограмм разных ведомств, способствующих достижению провозглашенной правительством высокой общественной цели. Например, логичным выглядит соседство канадской разведки, Королевской канадской конной полиции, Канадского агентства пограничных услуг и еще нескольких тому подобных ведомств в секторе «Общественная безопасность и готовность к чрезвычайным ситуациям».

Вставка 2. «Голубая книга» канадского правительства

«Голубая книга» – это ежегодный  подарок канадского правительства парламенту, содержащий основные оценки расходов по секторам, ведомствам и программам. Всего 27 секторов, 90 ведомств и 2500 программ. В каждом секторе - несколько ведомств с программами, относящимися к данному аспекту благосостояния канадцев. Аспекты благосостояния дают названия секторам, например, «Общественная безопасность и готовность к чрезвычайным ситуациям».

Каждая  ведомственная презентация основных оценок состоит из четырех частей:

• стратегический итог деятельности ведомства;
• программы, направленные на получение стратегического итога;
• таблица расходов на программную деятельность;
• трансферы бюджетных средств (если имеются).

В секторе «Общественная безопасность и готовность к чрезвычайным ситуациям» фигурируют девять организаций, в том числе агентство, службы, управления, комиссии и комитеты. Стратегические итоги их деятельности корреспондируются с названием сектора. Вот как выглядит презентация основных оценок программных расходов канадской разведки (Canadian Security Intelligence Service) на 2010-2011 фин. г. Стратегическим итогом своей деятельности эта служба считает защиту национальных интересов Канады путем использования действенной информации об угрозах, возникающих со стороны терроризма, шпионажа и внешнего вмешательства. У службы есть две программы, направленные на получение этого результата. Одна («Разведка») предусматривает сбор, обработку и анализ информации о деятельности, которая может угрожать безопасности страны и ее гражданам, и доведение этой информации до правительства. Другая («Скрининг безопасности») - это предотвращение проникновения в страну тех нерезидентов, которые могут угрожать или источать риск национальной безопасности, и лишение любых подозрительных лиц доступа к «чувствительным» правительственным активам, сооружениям и информации. В 2010-2011 фин. г. служба планирует израсходовать по этим программам 506573 долл., из которых 474963 долл. - текущие расходы и 31610 долл. – капитальные расходы.⁸

Конец вставки 2

Программы являются важным механизмом организации бюджета, выполнения ведомствами их функций и обслуживания населения. Но правительство на этом не успокаивается. Оно возводит над ведомствами с их программами свою систему достижения национальных целей. В Южной Африке эту систему называют системой кластерного менеджмента (Cluster Management System - CMS). Южно-африканское правительство заботится о приоритетных областях, используя не только отдельные ведомства, но и CMS. Приоритеты отражены в программах, и менеджеры программ несут ответственность за соблюдение приоритетов.  

Важная роль CMS – идентифицировать конкретные действия на уровне программ, содействующие достижению кластерных (высоких общественных) целей. Председатель кластерного комитета информирует об этих действиях руководство ведомства, а затем и менеджеров программ. Иначе говоря, взаимосвязь CMS (приоритеты страны) и программ (ведомственные стратегические итоги) обеспечивается кластерными комитетами и руководством ведомств. Чтобы менеджеры программ исправно работали на национальные интересы, кластерные комитеты должны функционировать эффективно. Например, руководители кластерных комитетов, подкомитетов и экспертных групп должны идентифицировать те программы, которые могут быть особенно полезными в приоритетных областях, и сотрудничать с их менеджерами. Расходы ведомств транслируют приоритеты в услуги обществу и поэтому являются основным средством достижения общественных целей. Планирование и костинг расходов должны учитывать приоритеты на несколько лет вперед, а программы – концентрироваться в приоритетных областях.

3. Программная классификация

Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями  государства и его стратегическими  целями путем увязки полномочий каждого РБС или центра расходов с государственной политикой в конкретном секторе (рисунок 3). Подпрограммы и проекты, реализуемые в рамках программ, являются центрами затрат, для которых разрабатывается экономическая или предметная классификация расходов. Программный бюджет в отличие от традиционного составляется на основе классификации расходов по типу услуг и целей, а не поступлений. Программная структура является способом описания расходов в контексте достижения поставленных целей. Стратегические цели правительства выражаются в виде детализированных ключевых задач РБС.

Рисунок 3. Программный подход к бюджетированию

Программная классификация должна охватывать все непроцентные расходы (процентные расходы невозможно запрограммировать, если государственный долг - рыночный). Во многих развивающихся странах программная классификация не является всеохватывающей; значительные пробелы вроде непрограммных расходов на содержание государственного аппарата подрывают доверие к программному бюджетированию как к инструменту приоритезации расходов.⁹

Основной задачей программой классификации  является повышение качества процесса планирования, бюджетирования, учета, отчетности и аудита. Программная классификация служит для целей информационно–аналитического обеспечения макрофискального,  функционального и программного анализа; повышения социально-экономической эффективности государственных расходов, а также для установления уровней ответственности и управления всех уполномоченных РБС.