Современные проблемы межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

Основными моментами в  переходной схеме являются:

бюджет формируется на первичном уровне. Все органы местного самоуправления разделены на 5 группы:

1. Города республиканского  значения (города Бишкек, Ош);

2.  Города областного значения (11 городов обл. значения);

3. Города районного значения (12 городов районного значения);

4.  Айыл-окмоту (472 айыл-окмоту);

5. Районный бюджет

ликвидируются областной  и районный бюджетные уровни;

через пересмотр нормативов отчислений от общегосударственных  налогов будут уменьшены встречные  финансовые потоки. С целью максимального  сокращения встречных финансовых потоков  за основу принят принцип «один налог- один бюджет». В действующей 4-уровневой  бюджетной системе местные налоги не полностью зачислялись в местные  бюджеты местного самоуправления, так  как частично они оставались в  районных бюджетах. С 1 января 2007 года все  местные налоги зачисляются только в местные бюджеты МСУ, кроме  того, из общегосударственных налогов подоходный налог взимаемый налоговыми органами, подоходный налог на патентной основе, налог от обязательного патента, единый налог для субъектов малого предпринимательства также полностью остаются в местных бюджетах;

·         усилена роль министерств посредством передачи финансирования аппаратов территориальных управлений на республиканский бюджет.

·         усовершенствовано модели расчетов категориальных и выравнивающих грантов.

·         полный перевод финансирования всех бюджетных учреждений областного и районного значения на республиканский бюджет (до окончательного завершения административно-территориальной реформы все бюджетные учреждения, выполняющие смешанные функции: аппараты областных и районных госадминистраций, областные стадионы, драмтеатры, школы интернаты и.т.д. будут переведены на финансирование из республиканского бюджета);

·         создание территориальных финансовых структур на базе районных финансовых органов;

·         определяются стабильные нормативы отчислений от общегосударственных налогов дифференцированно для городов республиканского значения, для городов областного и районного значения и для айыл окмоту.

·         усовершенствуется система грантов;

полное упразднение средств, передаваемые из местного бюджета в  республиканский бюджет.

Анализ работы местных  бюджетов в новых условиях межбюджетных отношений за первое полугодие 2007 года показала свою действенность путем  определенных достижений в области  увеличения их доходной базы и правильность выбора нового подхода формирования местного бюджета.

По данным собранным в 54 айыл окмотам из 13 районов республики

I)¹, где значительное большинство, из которых считались дотационными по итогам I полугодия 2007 года перевыполнили прогнозы поступлений доходов местного бюджета.

Так из 54 айыл окмотах в 48 айыл окмотах значительно перевыполнили  прогноз поступлений доходов  местного бюджета из них:

от 100-125% - 10 айыл окмотов;

от 125 до 150% - 9 айыл окмотов;

от 150 до 175% - 4 айыл окмотов;

от 300 до 400 % - 6 айыл окмотов;

свыше 400% - 6 айыл окмотов.

При этом рост доходов бюджета  был, достигнут не только за счет роста грантов и трансфертов, но и за счет увеличения собственных доходов. Указанные достижения имели место, несмотря на отсутствие необходимых рычагов в администрировании собственных доходов.

Но, несмотря на некоторый прогресс, достигнутый в области децентрализации государственного управления, с переходом на 2-х уровневый систему возникают ряд проблем и рисков:

Проблемы:

•    неоптимальное административно-территориальное деление КР;

•    отсутствие четкого разграничения функций и полномочий местного самоуправления и государственной администрации;

•    низкий уровень профессиональной подготовки работников органов МСУ;

•    отсутствие социально-экономических показателей для доходной базы МСУ;

•    неравномерность доходного потенциала ОМСУ;

•   управление коммунальной собственностью;

•    слабая материально-техническая база органов МСУ;

•    нерешенность вопроса по долгам органов МСУ (непогашенные долги по бюджетным ссудам и кредитам в целом по регионам на 1.09.2006 г. составляет 612,4 млн. сомов).

-    вероятность не исполнения доходной части бюджета, соответственно неисполнение расходных обязательств и, следовательно, рост социальной напряженности;

-    нецелевое использование бюджетных средств ОМСУ.

В целях разрешения выше обозначенных проблем и снижения рисков предлагаем следующие пути решения:

-    провести реформу административно-территориального деления страны;

-    оптимизировать количества айыл-окмоту в республике (1995 году-454 единиц, 2007 год- 472 единиц);

-    внести поправки в бюджетное законодательство Кыргызской Республики;

-    внести поправки в отраслевые законы, определяющие полномочия всех уровней власти;

-    принять новую редакцию Налогового кодекса;

-    внедрить систему стат. отчетности на уровне айыл окмоту;

-    четко разграничить функции и полномочия МСУ и местной гос. администрации;

-    увеличить доходный потенциал МСУ;

-    передачу и внедрение функций администрирования местных налогов и сборов, общегосударственных налогов поступающих местным бюджетам органам местного самоуправления;

повысить уровень проф. подготовки кадров МСУ и улучшить мат.-тех. обеспечение органов МСУ.

Рис.2.1.. Структура бюджетных взаимоотношений в Кыргызской Республике (до 2007 г.)

 

 

Рис.2.2. Действующая с 2007 г. структура бюджетных взаимоотношений в Кыргызской Республике 

2.2 Развитие межбюджетных отношений

 

Переход в 2007 году на новый  принцип межбюджетных отношений  в Кыргызстане, в первую очередь, подразумевает финансовую децентрализацию  республики. Двухуровневый бюджет, по сути, направлен на расширение полномочий органов местного самоуправления страны.

Ассоциация городов КР, куда входят представители всех 25 муниципалитетов  страны, поддерживает проводимую в  этом направлении реформу МЭФ  КР. Согласно данному проекту, отмечает Бекболот Алиев¹⁷, сто процентов налога на прибыль будут перечислены в республиканскую казну. «Это положение, несмотря на единый подход, отразится, по сути, только на экономической деятельности крупных, налогообразующих городов республики: Бишкеке, Оше и Токмаке. Надо откровенно сказать, что налог на прибыль не устойчив. К примеру, Токмакское предприятие «Интергласс» в 2005 году в виде налогов отчислило в местный бюджет 96 миллионов сомов, а в 2006-м предполагает направить чуть более 30 миллионов. Значит, бюджет недосчитается более 60 миллионов сомов. При переходе в 2007 году на двухуровневый бюджет такие риски будут компенсироваться за счет республиканского бюджета», - отмечает он. Опасения депутатов Бишкекского городского кенеша и мэрии столицы при переходе на новые стандарты межбюджетных отношений недосчитаться в местной казне в 2007-м 900 миллионов сомов, не обоснованны, убежден Бекболот Алиев.

По его словам, при новой  системе у муниципалитетов и  айыл окмоту стопроцентно сохраняются  все местные налоги. «Это налог  с розничных продаж, с владельцев транспортных средств, на недвижимое имущество  и от субъектов малого и среднего предпринимательства, земельный», - говорит  он.

Кроме того, новая редакция Налогового кодекса КР «наделяет  МСУ правами контролировать налоговые  отчисления в казну со стороны  хозяйствующих субъектов, а также  вести учет и проверку деятельности предприятий малого и среднего бизнеса».

 

ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

3.1 Современные проблемы межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

Основные стратегические документы по вопросам фискальной децентрализации  и финансовым основам местного самоуправления Кыргызской Республики приняты, и сегодня  можно констатировать, что в республике бюджетная реформа движется вперед.

Тем не менее, в числе нерешенных первоочередных вопросов для более  качественного проведения фискальной децентрализации препятствуют, на мой  взгляд, три основные проблемы:

• Неоптимальное административно-территориальное  деление;

• Отсутствие четкого разграничения  функций и полномочий местного самоуправления и местной государственной администрации;

• Несовершенные межбюджетные отношения.

Только 52 айыл окмоту из 472 способны покрыть свои расходы, остальные являются дотационными. С 2006 года Министерство финансов работает через территориальные финансовые органы с 40 районами, 11 городами областного значения, 2 городами республиканского значения.

Существующая 4-уровневая  система управления в республике унаследована со времен советской власти, и эффективно работала только при  командно-административном режиме. Однако в условиях рыночной экономики она  себя не оправдывает.

Чрезмерная иерархичность  управления создает трудности в  принятии решений и движении финансовых потоков, что негативно отражается на качестве предоставления бюджетных  услуг населению.

Вместе с тем, Министерство экономики и финансов Кыргызской Республики предложило переход с 2007 года на 2-х уровневую бюджетную систему.

Новая система межбюджетных отношений предусматривает установление прямых взаимоотношений республиканского бюджета с местными бюджетами (исключительно  городами и айыл окмоту) через территориальные  финансовые органы, выступающие в  качестве территориальных подразделений  МЭиФ.

Переход на 2-х уровневую  систему представляет собой революционный  шаг в реформировании бюджетной  сферы, который является сложным  процессом, требующим большого объема подготовительной работы. Необходимо отметить, из стран Содружества Независимых  Государств, именно в Кыргызской Республике применяется практика реформирования межбюджетных отношений с переходом  на 2-х уровневую систему.

В связи с этим, Министерство экономики и финансов Кыргызской Республики разработало инструкции по составлению бюджета, календарный  план, а также оптимальные нормативы  отчислений от общегосударственных  доходов, подлежащих зачислению в местные  бюджеты.

Кроме этого, при поддержке  международных организаций МЭиФ планирует организовать интенсивные  курсы обучения финансовых работников органов местного самоуправления новым  принципам и порядку формирования, рассмотрения, утверждения и исполнения местных бюджетов.

Предстоит проделать огромную подготовительную работу со всеми отраслевыми  министерствами. Целью проводимых мероприятий  с участием представителей отраслевых министерств, органов местного самоуправления, представителей Всемирного Банка, USAID, ПРООН и других международных организаций является обсуждение проблем и определение приоритетов в процессе реформирования межбюджетных отношений.

Таким образом, несмотря на значительный прогресс, который был достигнут в 2007 году в сфере финансовой децентрализации,  проблемы сохраняются как на политическом уровне, так и в отношении потенциала. Основную сложность представляет уменьшенная доходная база органов МСУ после введения в действия нового Налогового кодекса в 2009 году. Новый Налоговый кодекс сократил количество местных налогов, тогда как доли общегосударственных налогов, ежегодно направляемые МСУ, согласно закону о республиканском бюджете, являются недостаточными для осуществления функций органами МСУ. К тому же они носят непредсказуемый характер в плане среднесрочной и долгосрочной перспективы. Кроме того, новый Налоговый кодекс не включает какие-либо положения, предоставляющие или делегирующие право МСУ на сбор местных налогов; такое полномочие лишь предполагается. Города республиканского и областного значения имеют офисы государственной налоговой службы, причём эти офисы подчиняются как городской, так и государственной налоговой службе, в то время как сельские муниципалитеты и города районного значения в своих штатных расписаниях имеют сборщиков налогов по сбору местных налогов, которые не являются частью ГНС и не облечены соответствующими правами, позволяющими им  осуществлять сбор местных налогов. На практике, сельские МСУ, а также города районного значения осуществляют сбор только земельного налога на сельскохозяйственные угодья, а также земельного налога с собственников жилья, в то время как сбор налога на землю, используемую предпринимателями, осуществляется работниками Государственной налоговой службы, расположенной в районных центрах.  Отсутствие у ОМСУ полномочий по администрированию местных налогов и сборов отрицательно сказывается на доходах местных бюджетов, приводит к отсутствию заинтересованности ОМСУ в повышении доходной базы. Вкупе с административной подчиненностью государственным органам такое положение со временем может привести к коллапсу местных бюджетов и, соответственно к увеличению нагрузки на республиканский бюджет.