Современные проблемы межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

Как уже  было отмечено, отличительная черта  международной 2-3- или 4-уровневой системы  местного самоуправления от существующей системы в Кыргызстане - это то, что каждый уровень местного самоуправления имеет самостоятельность в определении  расходов и каждый уровень самостоятельно сводит свой бюджет.

Такой подход говорит о том, что основной задачей органов МСУ является предоставление услуг населению.

Таким образом, основное отличие системы  государственного администрирования  и местного самоуправления состоит  в подотчётности.

В 2007 году был осуществлён переход на двухуровневую  систему межбюджетных отношений  между органами государственной  власти и местного управления.

Учреждения, ранее состоявшие на финансировании из областного и районного бюджетов были переведены на финансирование из республиканского бюджета. Местные  бюджеты стали получать трансферты из республиканского бюджета, формировать  свои доходы за счёт местных налогов  и сборов, была упразднена функция  перераспределения вышестоящего уровня (область- район - айыл окмоту).

Министерство  финансов с 2007 года работает напрямую с городами республиканского и областного значения, а с городами районного  значения и айыл окмоту работа ведётся  через территориальные финансовые органы (ТФО).

Они доводят  до местных бюджетов нормативы отчислений по общегосударственным налогам  и параметры по грантам из республиканского бюджета.

В функции  ТФО с 2007г. входят:

- свод местных бюджетов;

-доведение параметров по категориальным, выравнивающим грантам и нормативам  отчислений от общегосударственных  налогов; -отчётность МСУ;

- функции формирования, перераспределения бывших бюджетов: областных районных, по областным и районным бюджетным учреждениям.

В 2008 году в понятие «местный бюджет» был  включён бюджет района и принят закон  о республиканском бюджете с  учётом 3-го уровня бюджета. Если в 2007 году было 4 группы органов МСУ, то в 2008 году МСУ и районы были разделены на 5 групп:

1. города республиканского значения-2;
2. города областного значения-12;
3. города районного значения -11;
4. айыл окмоту -472;
5. районы-40;

Республиканский бюджет финансирует только учреждения, ранее состоявшие на бюджете областей, а учреждения, состоявшие на бюджете  районов будут теперь финансироваться  из районного бюджета. Формирование и управление местных бюджетов происходит на уровне органов МСУ и районов.

В 2010 году органы МСУ т имеют децентрализованные бюджетные средства, располагатют эффективной  местной налоговой системой. Они  могут создавать местные финансово - кредитные учреждения, получать и  занимать финансовые средства для долгосрочного  инвестирования в социальную инфраструктуру.

Органы  МСУ смогут формировать свои доходы за счет собственных налогов, среди  которых земельный и налог  на недвижимость, кроме того они  будут самостоятельно распределять собственные средства по расходам, где полномочия будут разграничены между всеми уровнями местных  бюджетов.

Усилия  органов МСУ будут направлены на создание рабочих мест, снижение уровня бедности, обеспечение доступа  к социальным услугам.

Их  кадровая и муниципальная служба совместно с частным сектором , гражданским обществом и политическими  партиями будут осуществлять эффективную  деятельность по преодолению бедности, развитию социальной инфраструктуры, повышению уровня жизни членов местных  сообществ.

1.2 Зарубежный опыт  межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

Основными целями формирования системы межбюджетных отношений  в республике должны выступать финансовая самодостаточность регионов; снижение количества субвенциарных регионов; сокращение встречных финансовых потоков  между уровнями бюджетов; обеспечение  максимально возможного выравнивания уровня социально-экономического развития территорий; гарантирование всем гражданам, независимо от места их проживания, минимума бюджетной обеспеченности.

Для начала необходимо изучить  практику других стран при формировании модели отношений между бюджетами  разных уровней.

Международный опыт показывает, что существующие модели межбюджетных отношений можно условно подразделить на 3 основных типа⁶:

• китайская модель;
• американская модель;
• германская модель.

В Китае налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по установленным методикам, но в основном по договоренности), сколько  средств оставить региону. Практикуется перечисление налоговых платежей в  центральный бюджет. В дела  провинций  центр не вмешивается. Однако те, кто  не справляется с налоговой "данью", могут лишиться должности и даже быть исключенными из партии.

Понятно, что жизнеспособность такой модели возможна только в партийно-административном государстве. Эффективность ее низка, поскольку отсутствует система  стимулов к увеличению доходов и  рационализации расходов, происходит рост нагрузки на бюджет самого высокого уровня, что рано или поздно приведет к краху. Принципы социальной справедливости, несмотря на провозглашаемые лозунги, не могут быть обеспечены, поскольку  средства распределяются командным  методом.

Можно предположить, что  модель Китайской Республики совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших определенные привилегии регионах. Однако здесь  отсутствуют стимулы для рационального  использования бюджетных средств, процветает коррупция, сращивание государственного аппарата с бизнесом, происходит "торговля" бюджетными ресурсами. Принципы социальной справедливости также не обеспечиваются, поскольку перераспределение между  провинциями незначительное.

Развитие данной модели вряд ли возможно, она непригодна для  внедрения и поэтому представляет интерес разве что для специалистов узкого профиля с целью констатации  исторических фактов.

В США наблюдается классический бюджетный федерализм. Федерация, штаты  и муниципалитеты имеют собственные "непересекающиеся" налоги и даже автономные налоговые службы⁷. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Абсолютная самостоятельность штатов в части формирования доходных статей бюджетов такова: можно повышать ставки, вводить новые виды налогов или выпускать облигации. Единственное условие - нельзя просить средства из центра. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций, цели на которые определяются, исходя из общенациональных приоритетов. ⁸

Самая высокая экономическая  эффективность. Социальная справедливость выше, чем в предыдущих двух моделях, но ниже, чем в последующих. Объем  перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные  контрасты довольно значительны. Выход  один - разработка общефедеральных  социальных программ и обеспечение  мобильности населения.

Бюджетная система США  состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципалитетов. В настоящее время насчитывается 50 штатов и около 83000 муниципальных образований, причем для США характерно наличие муниципальных органов власти с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности, т.е. школьных округов (school districts) и районов специального обслуживания (special service districts). В США органы власти на уровне штатов и муниципалитетов традиционно несут ответственность за обеспечение населения основными государственными услугами: начальное и среднее образование, местная полиция и пожарная охрана, муниципальный транспорт, общественные работы и социальное обеспечение, а также высшее образование на уровне штата.

На федеральном правительстве  лежит обязанность финансирования национальной обороны и систем государственного социального обеспечения.

Важным признаком бюджетной  системы США является то, что федеральное  правительство не несет ответственности  по ценным бумагам, выпущенным органами власти нижестоящего уровня. В такой  ситуации инвесторы опираются на рейтинги частных агентств, которые, в конечном счете, и определяют цену заимствований бюджетов штатов и  муниципалитетов на открытом рынке⁹.

Данная модель интересна  с точки зрения изучения бюджетных  процедур и технологий, возможна адаптация  отдельных элементов, но в целом  для Кыргызстана непригодна вследствие различий в устройстве государственного аппарата и отсутствия многих исходных условий, в частности, гражданского общества.

Сочетание принципов экономической  эффективности и социальной справедливости близко к оптимальному. Многие элементы (достраивание ставок, схемы выравнивания) могут быть адаптированы к казахстанским  условиям, однако прямое копирование  модели также невозможно.

Германская модель основана на идеологии "кооперативного", а  не "конкурентного", как в предыдущих двух моделях, федерализма. Бюджетная  система базируется на "общих" налогах, поступления от которых  распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное  перераспределение, т.е. имеет место  дифференциация нормативов отчислений. Цель такого перераспределения - сокращение разрыва между землями-донорами и землями-реципиентами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, вместе с тем развита  практика многочисленных и весьма крупных  федеральных и совместных программ регионального развития. Расходные  полномочия распределены в соответствии с принципами "классического" бюджетного федерализма¹⁰.

При оказании социальных услуг, государственные органы исходят  не из минимальных социальных стандартов, а из принципа обеспечения равного  уровня жизни для всех жителей  страны. Тем не менее, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов - земель, а также муниципальных образований. В сфере компетенции федеральных органов власти ФРГ находятся оборона, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, валютная политика, финансирование и регулирование федерального транспорта, почтовых и телекоммуникационных услуг.

Полномочия органов власти земель распространяются на регулирование  вопросов культуры, образования, юстиции  и правопорядка, здравоохранения, а  также региональной экономической  политики. В ведении муниципальных  органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохранения, спорт, строительство жилья, дорог, школ. Вместе с тем, объем компетенции  органов власти различных уровней  не всегда совпадает с их расходными полномочиями. Расходы в области  социальной политики и строительства  объектов инфраструктуры, осуществляются бюджетами всех уровней. Также существует тенденция передачи расходных полномочий на нижний уровень бюджетной системы: в настоящее время из муниципальных  бюджетов финансируется около двух третей всех государственных капитальных  затрат, причем большая часть полномочий по их финансированию передана бюджетами  вышестоящего уровня.

Право органов власти различного уровня устанавливать те или иные налоги, а также распределение  налоговых поступлений между  уровнями бюджетной системы закреплено в конституции и не может быть изменено иначе как через поправки к ней.

Поступления от всех основных налогов ФРГ подлежат распределению  между бюджетами различного уровня. Так, поступления подоходного налога с физических лиц распределяются равными долями между федеральным  и региональными бюджетами (по 42.5%), а остаток (15%) зачисляется в доходы местных бюджетов. Поступления налога на прибыль корпораций делятся поровну  между федеральным бюджетом и  бюджетами земель, 80% поступлений  налога с малого бизнеса зачисляются  в доходы муниципальных бюджетов, 15% - в бюджеты земель и 5% - в федеральный  бюджет. Поступления налога на добавленную  стоимость распределяются практически  поровну между федеральным бюджетом и бюджетами земель (50.5% - в федеральный  бюджет, 49.5% - в бюджеты земель). Следует  отметить, что в совокупности указанные  налоги составляют около 70% налоговых  поступлений консолидированного бюджета  ФРГ. В ФРГ налог на добавленную  стоимость играет роль регулирующего  налога, так как в случае перераспределения  расходных полномочий подлежат изменению, прежде всего, доли федерального и региональных бюджетов в общих поступлениях НДС. ¹¹

Вместе с тем, распределение  налоговых поступлений между  бюджетами различных уровней  не совпадает с распределением ответственности  в области сбора налогов и  платежей. Так, конституция ФРГ определяет, что в ведении федерального правительства  находятся вопросы администрирования  таможенных пошлин, фискальных монополий, акцизных платежей, регламентируемых федеральным законодательством (включая  НДС на импорт), а также налогов, введенных директивами ЕС.

Полномочия по администрированию  всех остальных налогов закреплены за органами власти земель, причем в  случае зачисления поступлений этих налогов в федеральный бюджет власти субъектов федерации являются агентами федерального правительства. В случае же зачисления налоговых  поступлений в муниципальные  бюджеты, обычной практикой является полная или частичная передача полномочий по их администрированию органам  власти муниципалитетов.

Для германской бюджетной  системы характерна трехступенчатая  система межбюджетного выравнивания.

Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления  НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих  поступлениях НДС распределяется между  всеми землями, при этом 25% указанной  суммы направляется на поддержку  земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75% распределяются пропорционально  численности населения¹²