Современные проблемы межбюджетных отношений в Кыргызской Республике

Второй вид межбюджетного  выравнивания заключается в перераспределении  бюджетных ресурсов между бюджетами  земель без вмешательства со стороны  федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей  трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального  бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов  местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала. При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66.6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре.

Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым  территориям. При этом различаются  трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а  также территориям с высоким  уровнем бюджетных доходов в  качестве компенсации за высокий  объем выравнивающих платежей в  пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности  региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.

Таким образом, регулирование  привлечения кредитов правительствами  местного уровня сталкивается с определенными  трудностями: во-первых, в связи с  отсутствием рынка ссудных капиталов  для муниципальных бюджетов, сложно контролировать соответствие цены заимствований  рыночным ставкам, а, во-вторых, нельзя предотвратить получение кредитов от местных сберегательных банков, учрежденных муниципальными органами власти.

Проведенный обзор бюджетных  систем и систем межбюджетного выравнивания стран с федеративным и унитарным  государственным устройством позволяет  сделать следующие выводы.

Особенность бюджетных систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей самостоятельности  органов власти субъектов федерации, то есть второго после центрального правительства уровня власти в стране, в области установления налоговых  ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных  бюджетов.

В странах с федеративным устройством расходные обязательства  бюджетов субъектов Федерации гораздо  шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах. Для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а  в федеративных государствах указанные  параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации  в зависимости от регионального  законодательства.

Проведенный анализ показывает, что теоретически бюджеты нижних уровней в унитарных государствах являются промежуточными фондами по распределению ресурсов центрального правительства и аккумуляции  тех ресурсов, осуществлять администрирование  которых на данном уровне представляется наиболее эффективным.

В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным  фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные  финансовые ресурсы. При этом бюджеты  различного уровня связаны между  собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. Приведенный тезис  находит подтверждение хотя бы в  том факте, что в унитарных  государствах, в противоположность  федерациям, центральное правительство  несет ответственность по задолженности  бюджетов нижестоящих уровней, а  также устанавливает ограничения  на объем и сроки заимствований. ¹³

Кроме того, для унитарных  государств характерна высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета  в доходах бюджетов нижестоящего уровня. Обзор бюджетных систем показал, что роль и сфера ответственности  муниципальных органов власти и  их бюджетов примерно одинаковы в  государствах с различным устройством. Практически во всех случаях органы власти муниципалитетов несут обязательства  по финансированию расходных статей исключительно местного значения, в  доходы этих бюджетов зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрационные сборы, а доходная база бюджетов нижнего уровня, как  правило, сильно зависит от средств  вышестоящих бюджетов. Вместе с тем, нельзя сказать, что принцип государственного устройства полностью определяет распределение  прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы.

Принцип социальной справедливости обеспечивается, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности. Понятно, что Кыргызстан, пытаясь стать финансовым центром самостоятельного значения, не будет копировать ни одну из представленных моделей. Все множество возможных решений сводится к определенному сочетанию тех или иных элементов разных моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально новая модель межбюджетных отношений.

Разумеется, чтобы построить  модель межбюджетных отношений, необходимо выполнить ряд последовательных шагов: распределить ответственность  за расходы, закрепить доходы между  уровнями бюджетов, обеспечивая при  этом выравнивание уровня развития территорий. Согласно теории, только после того, как распределена ответственность  за расходы и стал известен их общий  объем на каждом уровне власти, следует   приступать   к   решению   вопросов о   закреплении   и  перераспределении доходов между  этими уровнями. Реализация важнейшего принципа бюджетного разделизма состоит  в том, что каждый уровень власти должен располагать достаточными полномочиями из собственных источников для финансирования расходных обязательств. Делегированные задачи могут финансироваться путем  предоставления трансфертов из вышестоящего бюджета¹⁴.

Таким образом, на местный  уровень могут быть переданы только те функции, реализация которых требует  осуществления непосредственно  местными государственными органами властных полномочий в части определения  методов, форм и размеров социальных выплат и т.п.

Опыт стран с развитыми  рыночными отношениями показывает, что расходы, связанные с социальной стабилизацией (выплата различных  социальных пособий), и расходы, влияющие на распределение доходов населения (на социальную защиту), обычно являются функциями центрального правительства. Расходы тех видов услуг, для  которых особую важность представляет эффективное вложение ресурсов, лучше  всего передавать на разные уровни власти в зависимости от расширения области применения (распространения)¹⁵.

Реальная же структура  распределения расходных функций  зависит от огромного числа регионально  опосредованных факторов, поэтому каждая страна стремится найти собственную  модель и выработать свой подход к  распределению расходных функций  по уровням власти.

В идеале финансирование социальных услуг, приносящих коллективную пользу, осуществляется из средств бюджетов различных уровней пропорционально  реальному объему финансовых полномочий местных и центральных уровней  государственной власти. Однако на практике строгое разделение объемов  финансирования между местными и  центральными уровнями власти зависит  от масштабов, переданных на места функций  и полномочий и их государственной  значимости, а также размеров и  устойчивости базы налогообложения. При  этом необходимо учитывать неравномерность  экономического развития различных  территориальных единиц. Достижение самодостаточности на местном уровне возможно лишь в том случае, когда  местная администрация имеет  полномочия по регулированию налогообложения. В противном случае ей приходится рассчитывать на выделение субсидий или субвенций.

Такой подход вполне оправдывает  себя. Местные бюджеты не должны быть зависимыми от доходов, поступающих  из бюджетов вышестоящих уровней  для финансирования расходов на социальные нужды населения. Подчеркнем, что  на сегодняшний день нет достаточных  данных, которые бы подтвердили абсолютное преимущество финансирования за счет поступлений от местных налогов  по сравнению с традиционно применяемым  методом трансфертов из республиканского бюджета.

Передача полномочий по сбору  и распоряжению налогами на местах позволит местным исполнительным органам  самостоятельно определять требования к уровню оказания социальных услуг, однако это должно происходить в  рамках установленных Правительством страны минимальных социальных стандартов для каждой отдельно взятой заданной территории.

Осуществление передачи не обеспеченных доходами расходных полномочий местным бюджетам, в том числе  связанных с обеспечением населения  социальными услугами, так же, как  и неоправданное изъятие части  их доходов в республиканский  бюджет, лишь на определенное время  скрывает либо сглаживает проблемы, связанные  с финансовой и социальной стабилизацией  нашего общества, но не решает их. В  целях же сглаживания экономического развития разных регионов выравнивание должно происходить путем реализации принципа справедливого распределения  доходов, исходя из недопустимости явных  различий в уровне жизни жителей  разных областей.

В связи с этим, исходя из приведенных выше принципов распределения  расходных полномочий между уровнями государственной власти, можно сделать  вывод, что с точки зрения макроэкономического  контроля за состоянием расходов государственного бюджета большее значение имеет  не способ распределения расходных  полномочий, а контролирование общего уровня государственных расходов.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ МЕХАНИЗМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ в Кыргызской Республике

2.1 Оценка механизма межбюджетных отношений

Развитие демократических  принципов в государственном  устройстве и управлении, происходящие в Кыргызстане, сделало обязательным компонентом государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и продолжает расти роль территориальных финансов в общегосударственной системе. Опыт многих развитых государств мира свидетельствует о том, что именно местное самоуправление, будучи наиболее приближено к гражданам и решая  их повседневные и неотложные задачи, укрепляет основы народовластия, создавая необходимые условия для жизнедеятельности местных сообществ, стабилизирует политическую систему в целом, выступая в качестве важного механизма обеспечения единства страны и целостности государства¹⁶.

Укрепление финансово-экономических  основ местного самоуправления становится приоритетной задачей на среднесрочный  период. Реформа межбюджетных отношений  в условиях децентрализации проводится в соответствии с «Национальной  стратегией децентрализации государственного управления и развития местного самоуправления в Кыргызской Республике до 2010 года» (Указ Президента Кыргызской Республики от 17 декабря 2002 г. №381). Для осуществления  реальной децентрализации финансово - бюджетной системы в Кыргызстане принят Закон Кыргызской Республики «О финансово-экономических основах местного самоуправления в Кыргызской Республики» (Закон Кыргызской Республики от 25.09. 2003г. № 215), который регулирует финансовые и экономические отношения органов местного самоуправления с вышестоящими органами. Определено понятие местный бюджет как бюджет айылов, поселков и городов.

Внесены дополнения и изменения  в Закон Кыргызской Республики «Об  основных принципах бюджетного права» (ЗКР 11.06.1998 № 78), способствующие повышению  самостоятельности в формирования и исполнения местных бюджетов. Как  видно за 2003-2004 годы в Кыргызской Республике основные стратегические документы  по вопросам развития местного самоуправления, по финансовым основам местного самоуправления, и как следствие по фискальной децентрализации приняты, и можно  констатировать, что законодательная  база для развития местного самоуправления в основном сформирована.

Существоващее в республике 4-уровневое административно-территориальное  деление (республика, область, район  и айыл окмоту), унаследованное у  советской власти, имело свою силу и эффективно работало при командно-административном режиме. Однако, в условиях рыночной экономики такое деление не совсем себя оправдывает, так как чрезмерная иерархичность управления создает  трудности в принятии решений  и передвижении финансовых потоков  для обеспечения предоставления услуг населению, что отражается и на их качестве.

В этой связи объективно назрела необходимость проведения административно- территориальной  реформы и переход от 4-уровневой  к 2-уровневой системе управления. Это означает, что промежу точные, т.е. субнациональные уровни в обязательном виде трансформируются. При этом, возможны различные варианты, например, исключение области или района, консолидация обоих и создание на их базе совершенно нового уровня. Соответственно с изменением иерархии управления, изменится и  количество субъектов субнационального уровня.

Здесь необходимо отметить, что наша республика одной из первых среди республик бывшего Советского Союза встала на путь проведения реформ по финансовой децентрализации, и соответственно опыта проведения подобных реформ на территории бывшего Советского Союза  нет. Переход в 2007 году на новую систему  межбюджетных отношений и установление прямых взаимоотношений республиканского бюджета с местными бюджетами городов, поселков и айыл окмоту явился революционным шагом в реализации провозглашенных принципов местного самоуправления и децентрализации государственного управления. Переход на новую двухуровневую систему межбюджетных отношений в республике осуществлена путем сохранения территориальных (областных или районных) финансовых органов, так как подразделение Министерства финансов Кыргызской Республики, занимающееся вопросами межбюджетных отношений, не имеет возможности работать одновременно с 500 органами МСУ. При этом в компетенцию территориальных финансовых органов будет входить осуществление свода бюджетов органов МСУ.