Распределение налогов между звеньями бюджетной системы

Однако, параметры, заложенные в Законе о федеральном  бюджете, существенно отличаются от фактических налоговых поступлений  в бюджеты разных уровней.[30.c56]

При составлении  регионального бюджета его доходная структура должна полностью контролироваться властями соответствующего уровня, то есть она должна формироваться преимущественно  региональными и местными налогами и сборами.

Такая ориентация налоговой политики дает возможность  обеспечить независимость территориальных  бюджетов, так как чем меньше территориальные  бюджеты зависят от внешних доходов, тем слабее постороннее политическое влияние на них.

В последнее время  наметилась еще одна тенденция: понятия  “бюджетная” и “финансовая” обеспеченность регионов, бывшие ранее почти синонимами, сегодня все более различаются  и по количественным и по сущностным характеристикам. Ранее территориальные  и местные органы власти кроме  бюджета практически не имели  других источников финансирования своих  расходов. Сегодня ситуация радикально изменилась.

Прежде всего, это  связано с тем, что происходит коммерциализация социальной сферы. Теперь налогоплательщик помимо налогов оплачивает из собственных доходов все больше социальных расходов: коммунальное обслуживание, плата за жилье, образование, здравоохранение  и так далее.

Кроме того, в территориальных  бюджетах появляются новые и достаточно весомые статьи доходов, связанные  с коммерческой деятельностью самих  региональных органов власти и управления. Экспортирующие регионы также имеют  довольно значительный доход от этой деятельности. Одновременно многие из них получают существенные государственные  дотации, будучи внесенными в список нуждающихся или особо нуждающихся  регионов.

Таким образом, происходит постепенная, но все сильнее ощутимая переориентация доходов региональных бюджетов на неналоговые поступления. Более того, региональные власти все  активнее выходят на рынок капитала, формируя еще один нетрадиционный источник доходов своих бюджетов, - заемные  средства.

Механизм разграничения  доходов по звеньям бюджетной  системы создает условия для  обеспечения финансовой самостоятельности  любого органа власти, гарантирует  осуществление целенаправленной политики на каждом уровне управления.

В идеальной схеме  бюджетного федерализма объем налоговых (или доходных) полномочий субъектов  Федерации полностью соответствует  расходным полномочиям, закрепленным за данным уровнем власти. Однако, практически  всегда существует разрыв между расходными полномочиями и доходными возможностями. В результате формируется так  называемый вертикальный дисбаланс, или  разрыв, который приходится покрывать  за счет источников вышестоящего уровня власти.

С другой стороны, всюду встречается неравномерное  распределение доходной базы по различным  территориям, и в итоге существенно  различается их доходный потенциал. Таким образом, существует горизонтальный дисбаланс между доходными возможностями  различных субъектов Федерации, а внутри них между разными  органами местного самоуправления.

Наличие этих двух дисбалансов, или разрывов, требует  формирования в бюджетной системе  различных механизмов выравнивания (сглаживания или устранения) этих разрывов. Целью выравнивания является обеспечение всем гражданам страны примерно одинакового финансового  уровня государственных услуг независимо от региона, в котором они проживают. На рис. указано, какие направления  финансирования из федерального бюджета  направлены на достижение этой цели.

При распределении доходных источников между бюджетами разных уровней важно придерживаться определенных критериев, учитывающих характеристики источников доходов, их территориальную  принадлежность, степень влияния  на них конкретных уровней власти. 
Такие критерии выработаны в мировой практике, и в процессе бюджетного планирования необходимо придерживаться следующих положений: 
средства, получаемые каждым бюджетом, должны быть достаточными для покрытия тех расходов, которые соответствующие уровни власти финансируют в силу своих расходных полномочий и степени ответственности за социально-экономическое развитие отдельной территории или государства в целом; 
стабильность поступлений: наименее стабильные источники доходов, зависящие в большей степени от макроэкономической ситуации, чем от условий конкретных территорий, должны быть закреплены за более высоким уровнем бюджетной системы, и наоборот; 
экономическая эффективность: для повышения заинтересованности в собираемости налогов за каждым уровнем власти должны закрепляться те налоги на доходы, которые получены в той или иной степени благодаря усилиям этого уровня власти; 
социальная справедливость: чем менее равномерно распределена налоговая база, тем на более высокий уровень должен поступать этот налог для дальнейшего перераспределения; 
мобильность налоговой базы: налоги, взимаемые с налоговой базы, которая имеет четкую территориальную базу и не обладает высокой мобильностью, разумнее закреплять за территориальными бюджетами; 
возможность или невозможность экспорта налогового бремени за пределы региона: финансирование бюджетных услуг должно производиться за счет тех, кто ими пользуется; 
возможность влияния на налоговую базу: за местным уровнем целесообразно закреплять те налоги, на которые могут реально влиять органы местного самоуправления и которые реально могут стимулировать увеличение налогового потенциала данной территории. 
Кроме названных критериев, при разграничении доходных источников целесообразно, на наш взгляд, придерживаться следующих подходов: 
поступления от налогов, рост которых напрямую связан с благосостоянием населения данного муниципального образования (налог с продаж потребительских товаров и т.п.), следует зачислять в местные бюджеты; 
сборы, представляющие собой плату за бюджетные услуги (пошлины, административные платежи), должны поступать в бюджет органов власти, предоставляющих соответствующие услуги; 
налоги, носящие перераспределительный характер, подлежат закреплению за федеральным уровнем власти; 
налоги, поступления от которых резко сокращаются в периоды экономического спада и растут в периоды экономического подъема (например, налог на прибыль предприятий), следует закреплять за региональным бюджетом, а местным бюджетам оставлять более стабильные налоговые источники. 
В случаях, когда названные критерии не позволяют однозначно отнести налоговый источник к тому или иному уровню бюджета, следует руководствоваться необходимостью доведения суммарных доходов местных бюджетов до общего объема расходных полномочий, закрепленных за ними.

Таблица 1

 
┌────────────────────────────────┬──────────────────────────────────────┐ 
│ Вид налога │ Справочно: │ 
│ ├─────────────┬────────────┬───────────┤ 
│ │ 2002 г. │ 2001 г. │ 1995 г. │ 
├────────────────────────────────┼─────────────┼────────────┼───────────┤ 
│НДС │ 26,9 │ 27,5 │ 75,0 │ 
├────────────────────────────────┼─────────────┼────────────┼───────────┤ 
│Налог на прибыль │ 16,6 │ 22,0 │ 35,3 │ 
├────────────────────────────────┼─────────────┼────────────┼───────────┤ 
│Налоги на внешнюю торговлю│ 11,6 │ 14,2 │ 6,8 │ 
│и внешнеэкономические операции │ │ │ │ 
├────────────────────────────────┼─────────────┼────────────┼───────────┤ 
│Налог на доходы физических лиц│ 12,8 │ 11,0 │ 10,0 │ 
│(подоходный налог с физических│ │ │ │ 
│лиц) │ │ │ │ 
├────────────────────────────────┼─────────────┼────────────┼───────────┤ 
│Платежи за пользование природны-│ 11,8 │ 5,5 │ 3,4 │ 
│ми ресурсами │ │ │ │ 
├────────────────────────────────┼─────────────┼────────────┼───────────┤ 
│Акцизы │ 9,4 │ 10,3 │ 6,6 │ 
├────────────────────────────────┴─────────────┴────────────┴───────────┤ 
│ Ниже этого уровня сложился удельный вес следующих видов налогов │ 
├────────────────────────────────┬─────────────┬────────────┬───────────┤ 
│Налоги на имущество │ 4,3 │ 3,8 │ 4,6 │ 
├────────────────────────────────┼─────────────┼────────────┼───────────┤ 
│Налог с продаж │ 1,8 │ 2,0 │ х │ 
├────────────────────────────────┼─────────────┼────────────┼───────────┤ 
│Налоги на совокупный доход │ 1,2 │ 0,9 │ х │ 
└────────────────────────────────┴─────────────┴────────────┴───────────┘ 
 
Разграничение доходов между бюджетами различного уровня должно способствовать созданию государством необходимых начальных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении минимальных государственных социальных норм и стандартов и исходя из имеющегося на соответствующей территории налогового потенциала. То есть при соответствующем налоговом потенциале должно быть достигнуто такое оптимальное соотношение доходных источников и расходных полномочий между бюджетами разного уровня, которое бы позволяло говорить о самостоятельности каждого бюджета, давало ему возможность реально распоряжаться собранными на соответствующей территории ресурсами, стимулировало к проведению рациональной бюджетной политики, увеличению доходной базы и не способствовало зарождению и развитию иждивенческих настроений. 
В 2002 г. в налоговых доходах консолидированного бюджета России наибольший удельный вес занимали следующие виды налогов (в процентах, табл. 1). 
Из них два вида налогов - НДС и налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции - в 2002 г. полностью зачислялись в федеральный бюджет. НДС занимает наибольший удельный вес в доходах консолидированного бюджета России, в то время как ранее часть его подлежала перечислению в территориальные бюджеты (в 2000 г. - 18,8%; в 1995 г. - 25,0%). Часть налога на прибыль - 37,2% (41,6; 35,3%) поступила в федеральный бюджет и 62,8% - в территориальные бюджеты, в том числе 45,5% в региональные бюджеты (39,5; 38,7%). В 2001 г. налог на доходы физических лиц, поступивший в территориальные бюджеты, составил 100,0% (98,9; 91,0%), в том числе как и в 2001 г. в большей степени он перечислен в региональные бюджеты - 52,5% (51,1; 24,2%). Существенно преобладала часть акцизов, поступившая в федеральный бюджет - 81,4% (83,5; 72,9%). Доля поступлений в федеральный бюджет налогов на природные ресурсы возросла - 64,7% (36,6; 24,4%), а в региональные бюджеты - сократилась - 26,6% (41,9; 36,6%). Налоги на имущество в основном зачислены в территориальные бюджеты - 98,8% (98,3; 95,3%), из них в региональные бюджеты - 56,4% (55,0; 42,0%). Налог с продаж полностью зачислен в территориальные бюджеты, в том числе в региональные - 64,9% (64,1%) и местные - 35,1% (35,9%). На эти пропорции в пользу регионов повлияли данные об этом налоге по г. Москве и г. Санкт-Петербургу, где он отражен полностью по региональному бюджету. Согласно действовавшему законодательству, пропорции его распределения между региональным и местными бюджетами - 60 на 40%. Налоги на совокупный доход в доле 81,4% (80,7%) поступили в территориальные бюджеты и в большей степени зачислены в местные бюджеты - 53,6% (55,5%). 
В целом по консолидированному бюджету России в 2002 г. в разрезе бюджетов разных уровней зачислены следующие налоги (в процентах, табл. 2). 
Как видим, против 1995 г. особенно резко снизились доли налоговых доходов, поступавших в местные бюджеты (на 11,8 процентных пункта), а в региональных бюджетах - на 0,7. В то же время существенно возросли такие поступления в федеральный бюджет (на 12,5). 
Распределение налогов по вертикали бюджетной системы должно учитывать их естественную природу и разграничение расходных полномочий. Чем больше расходов у бюджетов данного уровня, тем больший объем доходов должен быть закреплен за ним.

Таблица 2

 
┌───────────────────────────────────┬───────────┬───────────┬───────────┐ 
│ Бюджет │ 2002 г. │ 2001 г. │ 1995 г. │ 
├───────────────────────────────────┼───────────┼───────────┼───────────┤ 
│Федеральный │ 60,6 │ 62,3 │ 48,1 │ 
├───────────────────────────────────┼───────────┼───────────┼───────────┤ 
│Региональные │ 25,4 │ 22,5 │ 26,1 │ 
├───────────────────────────────────┼───────────┼───────────┼───────────┤ 
│Местные │ 14,0 │ 15,2 │ 25,8 │ 
└───────────────────────────────────┴───────────┴───────────┴───────────┘ 
 
Учитывая приоритет общегосударственных интересов, а также необходимость макроэкономического регулирования, перераспределения национального дохода, центральные органы власти сосредотачивают у себя наиболее важные налоговые источники, в том числе, например, в федеральном бюджете 100% налога на добавленную стоимость, большая часть акцизов, ввозные и вывозные пошлины, доходы от внешнеэкономической деятельности, а также другие наиболее крупные налоговые и неналоговые поступления. 
В бюджеты регионов и территорий направляется большая часть налога на прибыль, 100% налога на доходы физических лиц; 50% акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья, водку и ликероводочные изделия, спиртосодержащие растворы, производимые на территории Российской Федерации, акцизы на некоторые другие товары, производимые на территории России, за исключением акцизов на нефть, газ, легковые автомобили, автомобильный бензин и этиловый спирт, а также некоторые другие налоги и неналоговые поступления, которые в целом значительно уступают по размерам доходам, используемым для перераспределения и поступающим в федеральный бюджет. 
Другим критерием распределения налоговых полномочий является степень мобильности налоговой базы. Чем менее мобильна налоговая база, менее подвержена миграции, тем на более низком уровне она облагается, поскольку увеличение ставок налогообложения не вызовет ее перемещение на другие территории. Например, налог на недвижимость, на природные ресурсы и др. В то же время на общегосударственном уровне предпочтительным является установление налогов на доходы юридических и физических лиц. 
Третий критерий распределения налогов по уровню бюджетной системы - это степень межрегиональной дифференциации налоговой базы. Чем неравномернее распределен налоговый источник по территориям, тем на более высоком уровне власти должен определяться порядок его налогообложения и тем на более высоком (федеральном) уровне бюджетной системы должны аккумулироваться его поступления в условиях резких различий в экономическом развитии территорий. Это позволяет в значительной степени уменьшить неравенство налоговой базы регионов и муниципальных образований при условии, разумеется, передачи им более равномерно размещенных доходов. Однако реализация этого принципа во многих федеративных государствах, в том числе и в России, встречает возражения со стороны части наиболее влиятельных региональных властей, требующих закрепления за ними этих доходов. 
Одним из важнейших факторов, влияющих на размер бюджетных расходов, является численность проживающих на конкретной территории людей, поэтому в качестве эффективного инструмента устранения дисбаланса между доходами и расходами бюджетов, выравнивания их обеспеченности доходными источниками являются налоги с физических лиц. К сожалению, удельный вес данного в доходах консолидированного бюджета России составляет около 12%, в то время как в более развитых странах - он один из ведущих источников бюджетных доходов. По мере повышения реальных доходов населения России и, как следствие, увеличения поступлений подоходного налога, эти доходы, несомненно, будут способствовать устранению указанных дисбалансов и горизонтальному выравниванию бюджетной обеспеченности территорий. 
При распределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы немаловажное значение имеет сохранение в стране единого экономического пространства. Нельзя, например, наделять региональные власти правом введения ввозных и вывозных пошлин на территорию данного субъекта Федерации и аналогичных им дополнительных налогов, так как это может привести к образованию закрытых экономических территорий, и сохранить в стране единое экономическое пространство будет невозможно. 
Примерно такие же негативные последствия могут возникнуть, если региональным властям будет предоставлено право самим устанавливать налог на добавленную стоимость и т.д. Поэтому необходимо закрепление таких доходов за федеральными органами власти. 
Важен и такой принцип распределения налогообложения по уровням власти: чем масштабнее налоговая база, тем на более высоком уровне она должна облагаться. Закрепление за территориальными органами власти наиболее мелких доходов позволяет сократить административные расходы для их мобилизации в бюджет. 
С учетом указанных принципов Налоговый кодекс РФ предусматривает три уровня налогообложения: федеральные, региональные и местные налоги и сборы. 
В мировой практике используются три основные модели распределения налоговых полномочий: распределение налоговых источников и их федеральное использование, последующее разделение части полученных федеральным бюджетом от раздельного использования этих источников доходов, совместное использование одной и той же налоговой базы. 
В США, как правило, принято раздельное использование налоговых источников, в Канаде преобладает совместное (параллельное) использование налоговых баз. 
В России и Германии имеются все три модели налоговых полномочий, однако в Российской Федерации до 2001 г. доминировало разделение всех крупных федеральных налогов между бюджетами разных уровней (теперь НДС полностью зачисляется в федеральный бюджет). 
Второй по значимости моделью можно считать у нас совместное использование доходной базы - это налог на прибыль и налог на добычу полезных ископаемых. Третья модель - это налог на имущество, предусматривающее его внесение в бюджет в зависимости от уровневой принадлежности. 
Указанные три модели распределения налогов между уровнями власти определены федеральным законодательством. Распределение налогов внутри регионов находится в компетенции региональных органов власти. Разделению подлежат фактически все региональные, а также федеральные налоги в части, поступающей в бюджеты субъектов Федерации. 
Система долевого участия бюджетов разных уровней в таких доходах, как налог на прибыль, налог на добавленную стоимость, налог на доходы физических лиц, акцизы, несомненно, стимулирует региональные и местные органы власти обеспечивать более полное поступление их в бюджет. 
Важнейшим направлением в совершенствовании распределения налоговых полномочий между уровнями бюджетной системы является, по нашему мнению, увеличение доли в доходах каждого бюджета собственных доходов. Это понятие впервые законодательно закреплено в Бюджетном кодексе РФ (ст. 47). К ним относятся доходы, "закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации". В их состав не включаются отчисления по временным нормативам от регулирующих доходов. 
Регулирующие доходы согласно Бюджетному кодексу РФ - "федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов" (ст. 48). 
Как известно, к основным федеральным регулирующим налогам относятся: налог на доходы физических лиц (подоходный налог с физических лиц до 2001 г.), налог на прибыль предприятий и организаций, акцизы. Доходы по этим налогам используются для регулирования поступлений в нижестоящие бюджеты в виде процентных отчислений от налогов либо по ставкам (нормативам), утвержденным в законодательном порядке. Отчисления по регулирующим доходам зачисляются непосредственно в региональные бюджеты, ставки (нормативы) отчислений определяются при утверждении федерального бюджета. С 1994 г. распределение налога на прибыль между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации осуществлялось не по нормативу отчислений от суммы налога, а по разделенной налоговой ставке к облагаемой прибыли: 13% в федеральный бюджет и 22% - регионам, в 2000 г. соответственно 11 и 19%. С 2001 г. введена дополнительная ставка налога на прибыль, которая зачисляется в местные бюджеты и устанавливается представительными органами местного самоуправления в размере не более 5% (2002 и 2003 гг. - не более 2%). 
Почти во всех регионах отмечают, что в последние годы отсутствует стабильность в разграничении налоговых ставок и процентных долей налогов по уровням бюджетной системы. При формировании федерального бюджета на очередной финансовый год каждый раз вносятся соответствующие изменения в бюджетное законодательство. Происходит перераспределение налогового потенциала в пользу федерального бюджета. Субъекты РФ потеряли НДС, налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, часть налога на прибыль. Так, бюджет Ямало-Ненецкого автономного округа потерял в 2001-2002 гг. 7,5 млрд руб., Брянской области - около 1 млрд руб. 
Установленный с 2003 г. порядок зачисления акцизов на табачные изделия в федеральный, а не в региональный бюджет противоречит Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г., принятой Правительством РФ 15.08.2001. 
Компенсации в связи с этим производятся не полностью. Так, в 2003 г. бюджету Ленинградской области компенсированы потери в сумме 1 098,6 млн руб. (дотация из федерального бюджета - 751,6 млн руб., поступления акцизов на табачные изделия по расчетам области за 2002 г. - 347 млн руб.), а фактически выпадающие доходы должны были составить более 3 млрд руб. 
В последние годы происходит ежегодное снижение норматива, определяющего долю средств, направляемых в бюджеты регионов по налогу на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья. До 2002 г. в бюджет Сахалинской области поступало 60%, в 2002-2003 гг. всего 20%, и в дальнейшем планируется снижение норматива до 8%. Потери бюджета области составили в 2002 г. 700, в 2003 г. - 760 млн руб. 
В бюджетах регионов остаются доходы от поступления налогов со сроками уплаты, имеющими большие интервалы, и, как правило, трудно собираемых платежей (налог на имущество, налоги на совокупный доход, земельный налог, арендная плата за землю и др.). В связи с преобладанием в местных бюджетах доходов от уплаты налогов с квартальными сроками уплаты муниципальные образования в течение месяца практически остаются без собственных доходных источников. Трудности исполнения доходной части региональных и местных бюджетов внутри квартала усугубляются и следующим. Имеются случаи обращения налогоплательщиков в судебные органы по вопросу неправомочности требований налоговых органов об уплате ежемесячных авансовых платежей по налогу на прибыль, которые в соответствии со ст. 286 и 287 Налогового кодекса РФ по решениям судов признаны не соответствующими положениям ст. 44, 46, 69 этого кодекса. 
Отдельные положения Федерального закона от 25.09.1997 N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" не увязаны с действующим после его принятия бюджетным законодательством. Так, предусмотрено, что в среднем по субъекту РФ не менее 10% НДС по товарам отечественного производства должно зачисляться в местные бюджеты. Однако на протяжении ряда лет данный налог без внесения изменений в указанный выше федеральный закон в полном объеме зачисляется в федеральный бюджет согласно принимаемым законам о федеральном бюджете на очередной финансовый год. 
Наличие одновременно действующих и противоречащих между собой федеральных законов по бюджетным вопросам при практически главенствующей роли федерального закона о федеральном бюджете - это серьезный недостаток бюджетного законодательства в России. Тем более что в отличие от данного закона, проекты иных федеральных законов, как правило, прорабатываются в течение нескольких лет. 
Действующее законодательство не содержит положений или рекомендаций в отношении распределения доходов между местными бюджетами, если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования, что вызывает сложности по разграничению доходов между этими бюджетами на региональном уровне. 
Для стимулирования региональных и местных органов власти наращивать налоговый потенциал предлагается установить такой перечень закрепляемых на постоянной основе (без ограничения сроком) региональных и местных налогов, доходы от которых обеспечивали бы исполнение возложенных на них полномочий. 
Среди финансовых органов на уровне субъектов РФ высказывается мнение о том, что установление на федеральном уровне нормативов отчислений от региональных налогов и сборов в местные бюджеты ограничивает полномочия региональной законодательной власти в отношении собственных налогов регионов. Такое разграничение внутри региона ставок и процентных долей налогов, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ, должно утверждаться решениями законодательных органов власти субъектов РФ. Это даст возможность на региональном уровне объективно учитывать налоговые потенциалы каждого из муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ. Данный вопрос частично (в отношении установления нормативов отчислений в местные бюджеты, но по единым процентам и на постоянной основе) нашел решение в поправках к Бюджетному кодексу (ст. 58). 
За сокращение сферы расщепления налоговых поступлений между бюджетами разных уровней, предусмотрев в большей степени полное закрепление некоторых налогов и сборов за тем или иным уровнем бюджетной системы, с установлением постоянных процентных долей отчислений и от регулирующих налогов, высказываются в Чувашской Республике, Ханты-Мансийском автономном округе. 
Во многих субъектах РФ обращают внимание на значительные выпадения доходов от изменений налогового и бюджетного законодательства (Белгородская, Кировская, Тюменская области и др.). 
Так, в Белгородской области свои потери от изменения законодательства в 2004 г. оценивают в 160,1 млн руб. На 2004 г. потери в Тюменской области оцениваются в 2,1 млрд руб. Если в 2000 г. федеральному центру из Кировской области перечислялось 37% налоговых доходов, то в первой половине 2003 г. - 43%. Потери этой области от изменения налогового законодательства за 20012004 гг. составят 2,8 млрд руб. 
Новый порядок отнесения расходов на производственные затраты при определении облагаемой прибыли привел к уменьшению поступлений в бюджет от этого налога. В итоге в Тюменской области определили свои потери в сумме 488,7 млн руб. Выпадающие доходы по платежам в бюджет этой области за добычу полезных ископаемых посчитали в размере около 3 121 млн руб. Потери от отмены налогов на пользователей автодорог и владельцев транспортных средств за 2003 г. оценили в 538 млн, в 2004 г. - 631 млн руб. 
Выпадающие доходы от изменения налогового и бюджетного законодательства федеральный центр возмещает не полностью и не в срок. 
Не ожидается полного восполнения выпадающих доходов за счет передачи федеральной доли налогов на совокупный доход, акцизов на водку, увеличения доли регионов в ставке налога на прибыль, а также индексации акцизов и земельного налога. 
В пользу региональных бюджетов перераспределены доходы в следующих случаях: 
в связи с передачей из местных бюджетов на региональный бюджет некоторых видов расходов увеличены нормативы отчислений в региональный бюджет (Калужская, Костромская, Курская области); 
по этой же причине предусмотрены нормативные отчисления в региональный бюджет по некоторым налогам, которые ранее были закреплены за местными бюджетами для исполнения на местах государственных полномочий (Калужская область). 
В некоторых регионах на региональном уровне считают, что законодательное закрепление 2% ставки налога на прибыль за местными бюджетами ограничивает возможности межбюджетного регулирования внутри субъекта РФ (Кабардино-Балкарская Республика). В то же время финансовые органы муниципальных образований (например, г. Тюмень) предлагают сохранить действующий порядок. 
Для укрепления доходной основы региональных и местных бюджетов предлагается: 
дать субъектам РФ самостоятельно устанавливать надбавки к ставкам федеральных налогов. В России в отличие от многих других федеративных и унитарных государств органы власти на местах не наделены необходимыми правами в области налоговой инициативы в целях увеличения собственных доходов территориальных бюджетов, хотя в 1994 г. субъектам Федерации было дано право увеличивать региональную часть ставки налога на прибыль до 3 пунктов, то есть до 25%. Такой путь лучше, чем ориентация на множественность налогов, что имело место в соответствии с Указом Президента РФ от 22.10.1993 N 2303 (отменен с 1997 г. Указом Президента РФ от 18.06.1996 N 1214). Целесообразно разрешить субъектам Федерации и органам местного самоуправления вводить в определенных пределах по некоторым федеральным налогам территориальную надбавку к налоговой ставке с направлением дополнительных средств в свои бюджеты. И эти территориальные надбавки не следует учитывать в исходной базе при определении трансфертов; 
полностью зачислять в региональный бюджет лесной доход и плату за аренду леса на корню; 
сделать региональным единый налог на совокупный доход и зачислять его полностью в региональный бюджет; 
передать субъектам РФ полномочия по регулированию единого налога на вмененный доход или преобразовать этот налог в местный; 
с целью уплаты акцизов на нефтепродукты по месту их потребления освидетельствовать торговые организации на право торговли ими; 
изменения в бюджетном и налоговом законодательстве на федеральном уровне должны устанавливаться до 1 июля года, предшествующего новому финансовому году, а на региональном уровне - до 1 сентября и на уровне местного самоуправления - до 1 декабря; 
изменения налогового законодательства, оказывающие влияние на формирование доходной части бюджетов субъектов РФ и влекущие ее уменьшение, принимать не позднее 1 июля текущего года. 
В настоящее время действующий порядок разграничения налоговых источников между звеньями бюджетной системы практически не обеспечивает потребность региональных и местных бюджетов в собственных источниках доходов для осуществления отдельных расходных полномочий, что создает сложности при балансировании местных бюджетов. Это, в свою очередь, обусловлено наличием следующих проблем: 
1) недостаточный удельный вес в доходах региональных и еще более - местных бюджетов, доходов, закрепленных полностью или частично на постоянной основе; 
2) большая зависимость бюджетов территорий от размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, устанавливаемых органами власти вышестоящего территориального уровня, в связи с ежегодными изменениями размеров этих нормативов; 
3) нестабильность налогового и бюджетного законодательства дестимулирует работу местных органов власти по развитию экономики и укреплению налоговой базы; 
4) федеральная политика в области межбюджетных отношений, с одной стороны, направлена на увеличение собственных доходных источников муниципальных образований (что, по мнению федеральных органов государственной власти, может быть обеспечено за счет закрепления за местными бюджетами повышенных нормативов отчислений по федеральным регулирующим налогам), с другой же стороны, принимаются меры, направленные на увеличение налоговых поступлений в федеральный бюджет за счет сокращения налоговых источников бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований. В связи с чем в последнее время четко прослеживается тенденция на аккумулирование налоговых поступлений в федеральном бюджете, сопровождающееся сокращением налоговых источников территорий, что явно не соответствует заявленной самостоятельности региональных и местных властей. 
Неразрешенность указанных проблем приводит к тому, что в последние годы субъекты РФ испытывают сложности при балансировании муниципальных бюджетов. Не имея гарантий сохранения прежних налоговых источников, но сталкиваясь с необходимостью принимать меры по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований, органы государственной власти субъектов РФ вынуждены аккумулировать в региональном бюджете большую часть налоговых поступлений и распределять их посредством дотаций, что явно не стимулирует повышение самостоятельности и ответственности органов власти муниципальных образований. 
В ходе налогово-бюджетной реформы, проводимой в Российской Федерации, существенно сократилась доходная база региональных бюджетов. В результате изменения нормативов отчислений от федеральных налогов бюджеты субъектов РФ потеряли значительные суммы своих доходов, о чем сказано выше. В связи с чем большинство регионов стали дотационными. Однако ответственность за сокращение доходов бюджетов регионов федеральные власти перекладывают на субъекты РФ, обязывая их осуществлять кассовое исполнение бюджетов через органы федерального казначейства, игнорируя права субъектов Федерации самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, при этом совершенно не учитывается неравномерность размещения налогового потенциала по территории страны. 
Проводимая налогово-бюджетная реформа осуществляется в основном за счет доходных источников бюджетов субъектов Федерации. Широко декларируемая Правительством РФ политика по снижению налогового бремени реализуется опять же за счет налогов и платежей, поступающих в основном в региональные бюджеты (снижение ставки налога на доходы физических лиц до 13% и т.д.). Поэтому значительно сокращаются доходы региональных бюджетов. 
Особенностью системы разделения налоговых доходов в России является отсутствие в большинстве случаев распределения отдельных из них (совместных) на постоянной или долговременной, на конкретный срок, основе между уровнями бюджетов в соответствующих законах. Ежегодное утверждение в Законе "О федеральном бюджете" нормативов отчислений по федеральным регулирующим налогам затрудняет формирование доходной части территориальных бюджетов. 
Более половины доходов федерального бюджета составляют косвенные налоги: налог на добавленную стоимость и акцизы. Это обеспечивает федеральному бюджету поступление наиболее устойчивых доходов, которые имеют тенденцию роста за счет инфляции. В то же время у территорий из-за того, что к ним поступало только 15% от НДС, а с 2001 г. этот налог полностью зачисляется в федеральный бюджет, резко сужены возможности получения компенсации дополнительных затрат в связи с ростом инфляции. Поэтому от регионов поступают предложения вернуться к порядку зачисления части НДС и в территориальные бюджеты. Основной целью такого разграничения является создание необходимых условий для сбалансированности бюджетов органами власти на каждом уровне с учетом возлагаемых на них задач и функций при соблюдении государственных социальных гарантий и исходя из имеющегося на соответствующей территории налогового потенциала. 
При разграничении доходных полномочий и соответствующих им доходных источников между уровнями бюджетной системы следует учитывать естественную природу соответствующих налогов, а также разграничение расходных полномочий. Необходимо ориентироваться на то, чтобы в большинстве территориальных бюджетов при инициативе на местах по наращиванию налогового потенциала обеспечивалось покрытие доходами минимально необходимых расходов на реализацию задач и функций, возлагаемых на территориальные органы власти. 
В Программе развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. определен перечень критериев исходя из естественной природы тех или иных видов налогов для их разграничения между уровнями бюджетной системы: 
стабильность: чем в большей степени налоговые поступления зависят от экономической конъюнктуры, тем выше должен быть уровень бюджетной системы, за которым закрепляется этот налоговый источник и полномочия по его регулированию; 
экономическая эффективность: за каждым уровнем бюджетной системы должны закрепляться налоги и доходные источники, объект (база) которых в наибольшей степени зависит от экономической политики данного уровня власти; 
территориальная мобильность налоговой базы: чем выше возможности для перемещения налоговой базы между регионами, тем на более высоком уровне бюджетной системы должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов); 
равномерность размещения налоговой базы: чем выше неравномерность (дисперсность) размещения налоговой базы, тем на более высоком уровне должен вводиться соответствующий налог и тем выше предпосылки для централизации данных налоговых поступлений (доходов); 
социальная справедливость: налоги, носящие перераспределительный характер, должны быть в основном закреплены за федеральным уровнем власти; 
бюджетная ответственность: сборы, представляющие собой платежи за бюджетные услуги, должны поступать в бюджет, финансирующий соответствующие услуги. 
Принимая решение о разграничении налогов по вертикали бюджетной системы, следует учитывать соответствие его разграничению расходных полномочий. Кроме того, на разных этапах развития федеративного государства могут возникать обстоятельства, объективно требующие большей централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете. Как правило, они появляются в условиях обострения кризисной ситуации в экономике, когда требуется выровнять стартовые условия субъектов Федерации при резком их различии в социально-экономических показателях, в условиях чрезвычайных обстоятельств, включая необходимость погашения большой задолженности федерального бюджета по внешнему и внутреннему долгу. Именно такие обстоятельства вынуждают на данном этапе взять курс на усиление централизации в федеральном бюджете России. 
В Программе этому дано следующее обоснование: "...резкие различия в уровне социально-экономического развития регионов, их налогового потенциала и бюджетной обеспеченности, а также значительные социальные обязательства государства предполагают увеличение размеров финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета, что в кратко- и среднесрочной перспективе может потребовать централизации бюджетных ресурсов". 
По нашему мнению, в 2004 г. потребуется определить, хотя бы предварительно, срок окончания периода завершения централизации финансовых ресурсов и перехода в направление к оптимальному сочетанию принципов централизма и децентрализма, что является сущностной особенностью бюджетного федерализма. Только тогда можно реализовать требования бюджетного федерализма к межбюджетным отношениям, зафиксированные в Программе, как "формируемая система межбюджетных отношений должна базироваться на принципе равноправия, согласования интересов и взаимной ответственности ее участников" и далее "... оптимальное распределение финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, сбалансированность бюджетов разных уровней, развитие экономического потенциала регионов и страны в целом, достижение компромисса между органами власти разных уровней на основе четкого разграничения налогово-бюджетных полномочий и ответственности". 
Решить эти задачи можно лишь в условиях, когда региональные и местные органы власти будут сориентированы прежде всего на собственные силы, а не финансовую помощь дотационного характера из вышестоящего бюджета. В 2002 г. из 89 субъектов Федерации 73 (в 2003 г. - 71) получали дотации на выравнивание их бюджетной обеспеченности, то есть были поставлены в зависимость от федерального бюджета. Это не ориентирует их на усиление самозарабатываемости собственных средств. Между тем, в Программе отмечается, что собственные налоги территориальных бюджетов покрывают менее 15% расходных потребностей региональных и местных бюджетов. Перечень и налогооблагаемая база их заведомо недостаточна для финансирования расходов регионального и местного характера. К тому же полномочия по регулированию данных налогов на указанных уровнях весьма ограничены. 
В Программе в качестве необходимых мер, которые должны быть реализованы к 2005 г., предусматриваются: 
1) расширить налоговые полномочия органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления при одновременном предотвращении недобросовестной налоговой конкуренции и обеспечении единого налогового пространства. В числе них, видимо, можно было бы предоставить право на местах, как уже говорилось выше, вводить территориальные налоговые надбавки к некоторым федеральным налогам. Например, не более чем на 3 процентных пункта (по налогу на прибыль, налогу на доходы физических лиц по соответствующим категориям граждан), также по региональным и местным налогам; 
2) законодательно закрепить основные доходные источники (собственные налоги, отчисления от налоговых поступлений) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долговременной) основе в соответствии с установленным разграничением расходных полномочий и обязательств. Приложение N 2 к Программе "Общая схема разграничения основных налоговых полномочий и доходных источников между уровнями бюджетной системы в Российской Федерации к 2005 году" характеризует высокий уровень централизации финансовых ресурсов в федеральном бюджете. Существенно изменить эту ситуацию в ближайшие годы не удастся. Но отдельные шаги в указанном направлении следует сделать, в частности, отказаться от централизации в федеральном бюджете 30%-ного налога на землю. Некоторые финансовые органы субъектов РФ предлагают следующие меры: 
часть НДС - 10% (Белгородская область) или 15% (Кировская область), или не менее 25% (Свердловская область) - вернуть в качестве отчислений от регулирующего налога для формирования доходной части территориальных бюджетов, так как централизация его не была равноценно восполнена собственными налогами; 
в законодательном порядке принять меры, позволяющие полностью компенсировать отмену налога на пользователей автомобильных дорог (Свердловская область); 
разработать такой порядок распределения налоговых доходов между федеральным, региональным и местным бюджетами, при котором снизится доля регулирующих налогов в доходах консолидированного бюджета субъекта РФ и возрастет доля закрепленных (собственных) налогов (Свердловская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Республика Саха); 
повысить нормативы отчислений от федеральных налогов, что при единых нормативах может дополняться регулированием через шкалу отрицательных трансфертов, предотвращающую чрезмерные бюджетные доходы в некоторых территориальных образованиях. В частности, такая шкала разработана в Саратовской области, имея в виду, что регион или муниципальное образование, среднедушевой бюджетный доход которого составляет 100110% от среднего такого показателя, не подвергается применению к нему отрицательного трансферта и оставляет за территорией право на дополнительно полученные в этих пределах доходы. Если же этот показатель составляет 110-115% от среднего, то изымается 35% суммы превышения, при уровне 115-120% изымается 65% суммы превышения и т.д. Проведенные расчеты показали, что при условии установления для всех местных бюджетов максимально возможных нормативов отчислений от регулирующих налогов, сумма доходов бюджета города Балакова составила бы 1 015,4 млн руб., тогда как запланированный объем расходов его - только 539 млн руб. После применения механизма "отрицательных трансфертов" доходы города были бы равны 563 млн руб.; 
3) сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы, предусмотрев при прочих равных условиях зачисление 100% поступлений по отдельным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня. Такой подход - ориентир на перспективу. В ближайшие годы без использования совместных налогов как для разграничения их на постоянной основе (по твердым процентным долям или разделенным налоговым ставкам), так и по временным нормативам, не представляется реальным создать благоприятные условия на местах для самостоятельного сбалансирования территориальных бюджетов там, где это позволяет налоговый потенциал таких данных доходных источников; 
4) отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты, в то же время не следует исключать возможность такой централизации по согласованию исходя из взаимных интересов; 
5) обеспечить уплату налогов, поступающих в региональные и местные бюджеты, по месту фактической деятельности предприятий, ликвидировать внутренние "оффшорные" зоны, ввести правовые и финансовые механизмы по противодействию недобросовестной налоговой конкуренции. 
Следует отметить, что вопрос об уплате налогов по месту фактической деятельности не нов, но отсутствуют меры ответственности за нарушение этого порядка. Без жестких мер данный вопрос решить не удастся. 
Еще раз обратим внимание на то, что кардинальный поворот в действующей системе межбюджетных отношений может быть лишь тогда, когда они будут сориентированы на сокращение дотационности и количества дотационных территориальных бюджетов, повышение заинтересованности на местах в увеличении собственных доходов, наращивании налогового потенциала. 
Трудно рассчитывать на успех в области межбюджетных отношений без четкого разграничения бюджетных полномочий и существенного повышения уровня собственных доходов территориальных и местных бюджетов, способного дать реальную самостоятельность в проведении бюджетной политики в регионе.