Проблемы бюджетного планирования

2.2. Анализ расходов

В соответствии со статьей 21 Бюджетного Кодекса РФ классификация  расходов бюджета состоит из 11 разделов. Они являются едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации  разделами и подразделами классификации  расходов бюджетов, рассмотрим их подробнее в таблице №2.

 

Таблица 2

Расходы федерального бюджета на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов

     Наибольший удельный вес в классификации расходов занимают межбюджетные трансферты. В 2008 году доля расходования этих средств составляет 34,73%. Если говорить о динамике этого показателя, то уже в следующем году (2009) он снижается на 2,21 %. Но в денежном эквиваленте увеличивается на 141,56 млрд. руб. В среднесрочной перспективе предусмотрено абсолютное увеличение межбюджетных трансфертов к 2010 году до 2 720,97 млрд. рублей, что составляет на 439,41 млрд. руб. больше по отношению к 2008 году. В диаграмме рис.4 и рис.5, можно наглядно увидеть, как происходит изменение этого показателя.

Это свидетельствует о финансировании бюджетов субъектов РФ.

В среднесрочной перспективе  прогнозируется рост объема межбюджетных трансфертов для перечисления государственным  внебюджетным фондам. 

Национальная экономика  занимает третье место в распределении  бюджетных средств. Прогнозируется, что в 2008 году сумма составит 702,32 млрд. руб., в 2010 он снизится до 528,55 млрд. руб. что существенно заметно в процентном соотношении на 4,16%.

К этому разделу относятся  полномочия по регулированию и поддержке  экономической деятельности, включая вопросы природопользования, развития инфраструктуры и природно-ресурсного потенциала, государственной поддержки отдельных отраслей экономики в основном отнесены к ведению Российской Федерации

Основное место в  их структуре занимают бюджетные ассигнования на транспорт, воспроизводство минерально-сырьевой базы, сельское хозяйство и рыболовство, связь и информатику, другие вопросы в области национальной экономики.

Данный показатель по прогнозу в 2008 находится на 3 месте, то уже в 2010 он займет пятое место.

В 2010 году произойдут изменения  доли расходов в процентном соотношении  от общего объема расходов. Неизменными  лидерами остаются межбюджетные трансферты и общегосударственные вопросы, на 3 месте будет национальная безопасность и правоохранительная деятельность, а на 4 месте национальная оборона.

Оба эти раздела наращивают финансирование. Национальная оборона с 2008 года по 2010 год прогнозируется увеличением в сумме 87,09 млрд. руб.. А прогноз по разделу национальная безопасность и правоохранительная деятельность увеличится на 171,61 млрд. руб. в 1,5 раза к 2008 году. В процентном соотношении происходят колебания, сначала он возрастает, потом падает. Это связано, как с суммой всего расходов, так и с распределением средств по разделам.

Следующим разделом, удельный вес которого снижается в общем  объеме расходов, является образование, в 2008 году составит 4,68 %. В процентном отношении этот показатель падает, к 2009 году он снизится на 0,47 %. В денежном выражении это показатель увеличивается.

Раздел социальная политика имеет немаловажное значение, но его  финансирование занимает не значительную долю в общем объеме расходов федерального бюджета. Спрогнозировано, что в 2008 году поступлений из федерального бюджета будет на сумму 270,86 млрд. руб., к 2010 году эта сумма увеличится на 125,68 млрд. руб.

Здравоохранение и спорт  – это один из наиболее важных показателей, т.к. от финансирования этого раздела  способность населения страны участвовать  во всех сферах производства. То есть с помощью трудовых ресурсов, осуществляются все поставленные задачи государства, малых организаций, фабрик, заводов и т.д.

Прогнозируется, что в 2008 году объем расходов по данному  разделу составит 211,69 млрд. руб., в 2009 году произойдет увеличение на 15,8%, а  в 2010 году на 39,5% .

Менее финансируемые разделы федерального бюджета, удельный вес которых от 0,14-1,3% в общем объеме расходов занимают: 1. культура; 2. жилищно-коммунальное хозяйство; 3. охрана окружающей среды.

Согласно изменениям в бюджетном  законодательстве в структуре расходов в 2009 и 2010 году появится новая статья условно утвержденные расходы. То есть некий объем средств, который не распределен по разделам и статьям, что даст возможность планировать новые возникающие обязательства. В соответствии со статьей 199 БК РФ, эти расходы должны составлять в объеме не мене 2,5% общего объема расходов федерального бюджета на первый год планового периода и не менее 5% общего объема расходов федерального бюджета на второй год планового периода. Из таблицы мы видим, что эти показатели и рассчитаны с учетом выше сказанного.

Проанализировав данные таблицы №1 и №2 можно сделать вывод, что бюджет Российской Федерации является важнейшим звеном финансовой системы страны. Отражая содержание процессов производства и распределения общественного продукта и национального дохода, бюджет представляет собой экономическую форму образования и использования основного централизованного фонда денежных средств государства. Федеральный бюджет должен стать надежным инструментом реализации экономической и социальной политики Правительства РФ.

 

3. Проблемы бюджетного  планирования и пути их решения

3.1 Основные  проблемы бюджетного планирования

Основным пороком первого  опыта бюджетной трехлетки остается не реалистичность прогнозных расчетов, усугубляемая мировым финансовым кризисом, что обычно преподносится как абсолютно внешний фактор. Хотя известно, что этот пресловутый кризис в России имеет и глубокие внутренние корни, связанные с бесконтрольностью центральных властей при формировании внешнего корпоративного долга и с деятельностью Центрального банка, не сумевшего обеспечить нормальное функционирование кредитно-банковской системы. Его международные резервы «работали» в основном на экономику зарубежья.

Так что в создании кризисной ситуации есть и «своя  вина». Она проявляется также  в разработке легковесных прогнозов, несвоевременности принятия предупредительных  мер, слепом следовании в течение целого десятилетия. При разработке прогноза как основы первой бюджетной трехлетки (2008-2010 гг.) расчеты темпов роста объема ВВП оставляли желать лучшего - достаточно сравнить предполагаемый объем ВВП в смежных бюджетных трехлетках.

 Все это ставит  под вопрос целесообразность  такого бюджетного прогнозирования  и основанного на показателях прогноза трехлетнего планирования. Еще в начале десятилетия в порядке «реагирования» на «точность» бюджетных прогнозов в условиях динамики мировых цен на нефть и другие энергоносители, противоположной нынешней (тогда цены росли), решили, что бесперспективным попыткам «точного» планирования доходов и расходов бюджета следует предпочесть «замораживание» сверхдоходов и «усечение» расходов на стадии составления проекта бюджета - с перспективой внесения изменений в принятый закон о бюджете с учетом ситуации. Было проведено крупномасштабное резервирование нефтегазовых

доходов бюджета путем  сознательного планирования профицита  как базы создания так называемой «подушки безопасности».

В бюджетных проектировках  на 2008-2010 гг. не вполне реалистически оценивался такой фактор роста ВВП, как инфляция. Признанием ее очень высокого уровня на исходе 2008 г. и в начале 2009 г. является повышение с 1 декабря ставки рефинансирования Центрального банка до 13%. Это существенный фактор роста инфляции. В последние годы правительство ни разу не справилось с предлагавшейся им же установкой по снижению уровня инфляции. Теперь это объясняют мировым кризисом, а ведь в предыдущие годы кризиса в нынешнем качестве не было. Ясно, что в условиях кризиса на старте очередной трехлетки правительство тем более не смогло создать условий снижения инфляции до закладываемого в расчеты уровня - 8,5; 7,0; 6,7% в 2008, 2009, 2010 гг. соответственно. Инфляция в 2009 г. после кризисного 2008 г., в котором она оказалась выше 13% превзойдет 13-14%17.

Основанием для таких  предположений является динамика инфляции в последние годы. Ее уровни формировались  под влиянием экономических факторов, в перспективе остающихся более  значительными (зависимость от

экспорта энергоносителей  и от импорта продовольствия и наукоемкой продукции, снижение сальдо платежного баланса по счету текущих операций, наличие единичных крупномасштабных высокоэффективных завершающихся инвестиционных проектов, способных стать фактором существенного изменения социально-экономической ситуации).

 Уже на стадии  рассмотрения закона о бюджете  Минэкономразвития представило  новый прогноз. В нем значатся  уже другие показатели. Но относительно  уровня показателей, содержащихся  и в этом прогнозе, также возникают  сомнения. В частности, высокий темп изменения курса доллара в четвертом квартале 2008 г. сохранится в первом полугодии 2009 г., в связи с чем вряд ли удастся удержать его на нужном уровне, особенно при спаде производства.

 На основании таблицы 3 так же можно просмотреть проблему, связанную с объемом ВВП.

Таблица 3

Основные характеристики федерального бюджета за планируемые 2009-2011г.г.

В 2009-2011г.г. предполагается снижение  доходов федерального бюджета с 17,1% к ВВ П  в 2009 г. до 15,7% к ВВП в 2010и 2011г.г.В номинальном выражении в 2009-2011 г. г. планируется рост доходов в среднем на 7% в год. Таким образом, учитывая  значительное снижение доходов федерального бюджета по сравнению с объемами доходов в 2009г. и необходимость поддержания финансовой стабильности, планируется снижение объема расходов федерального бюджета с 25,9% к ВВП в 2009г. до 20% в 2011г. При этом прогнозируемый объем расходов должен обеспечить исполнение принятых социальных и иных первоочередных расходных обязательств РФ.

В 2009-2011г.г. сохраняется тенденция превышения расходов федерального бюджета с последовательным его снижением с 8,9% к ВВП в 2009г до 4,3%  2011г.

Таким образом, главными проблемами бюджетного планирования являются легковесность, не реалистичность прогнозов и низкий ВВП. 

3.2. Пути решения  проблем бюджетного планирования 

Проблема нормализации системы расчетов и платежей в  экономике страны остается нерешенной, что приводит к значительному  сок­ращению финансовой базы, как  Федерального бюджета, так и бюджетов субъектов РФ. Недостаточно осуществляется контроль, особенно последующий, за расходованием бюджетных средств.

 Для обеспечения экономического роста необходимо привлечение инвестиций и развитие внутреннего рынка, т.е.:

1. Рост ВВП и продукции  промышленного производства;

2. Прекращение спада  сельскохозяйственного производства;

3. Создание условий  для переориентации финансовых потоков в реальный сектор экономики;

4. Снижение налоговой  нагрузки на товаропроизводителей и повышение уровня собираемости налогов;

5. Рост реальных располагаемых  денежных доходов населения;

6. Поддержание уровня занятости населения РФ и снижение числа безработных.

Опыт других стран  показывает, что важным условием повышения  эффективности бюджетного планирования, а так же повышения эффективности  бюджета и его динамики являются определенные организационные изменения в самом бюджетном процессе, в бюджетном планировании. Применительно к России важным моментом является сам порядок определения будущих расходов. Без существенных изменений бюджетного планирования не удастся выработать подход к определению конкретных результатов бюджетного финансирования. Ведь так называемое «сметное планирование» бюджетных расходов, когда в основу будущих расходов берутся отчетные данные по этим же статьям за прошлый год, фактически обходит проблему определения результатов финансирования. Точнее говоря, сами затраты и выступают, как результаты. В этих условиях невозможно определить эффективность бюджетного финансирования. Единственное, что можно сделать, это обеспечить так называемое «целевое расходование» средств и сопоставить плановую и фактическую сумму финансирования. Вещи, разумеется, полезные в рамках существующей системы финансирования, но не имеющие почти никакого отношения к определению эффективности бюджета. При таком подходе отчетная смета почти механически порождает плановую, и это чередование может длиться сколь угодно долго.

Плохая совместимость  сметного метода планирования бюджетных  расходов и определения эффективности  этих расходов предполагает значительное расширение горизонта планирования бюджетных расходов, совершенствование среднесрочного его планирования. Это также предусмотрено начавшейся бюджетной реформой. Речь идет о существенном расширении горизонта планирования. Годовой бюджет, разумеется, остается, как главное средство распределения государственных финансовых ресурсов по выбранным направлениям, но он возникает не как результат разового штурма и срочного решения всех проблем, а как естественное следствие ранее разработанных и уточненных прогнозов

Бюджет современного развитого государства должен обязательно учитывать уже сложившиеся длительные тенденции и по возможности учитывать перспективные изменения в экономике и социальной обстановке. Поэтому современный годовой бюджет должен формироваться как составная часть более или менее длительного плана-прогноза, в рамках которого учтены по возможности устойчивые долговременные тенденции и приближение к каким-то ранее поставленным целям.

Точность прогноза должна быть такова, чтобы прогноз бюджета, сделанный в прошлом году, мог  быть использован как база составления  проекта реального бюджета в текущем году. Именно такой точности и добились финансисты других стран.

Преимущества среднесрочного планирования бюджета (на 3 -- 5 лет) позволяют  существенно улучшить и ситуацию с определением эффективности бюджетных  расходов, так как в среднесрочном периоде возможно широкое использование программ решения тех или иных социально-экономических проблем.

При использовании программ исчезает главная проблема исчисления эффективности бюджетных расходов -- неопределенность результатов финансирования. Конечно, свести весь бюджет к сумме программ невозможно, должна сохраняться какая-то гибкость и эластичность распределения средств в бюджете по отдельным статьям и в пределах года, но широкое использование программного метода значительно повышает возможности расчета бюджетной эффективности.

Задача подъема России напрямую связана с развитием  местного самоуправления - снижение федеральной опеки, больше доверия регионам. Но за центром всегда остаётся регулирование, контроль и координация. Один из эффективных рычагов региональной политики - федеральные трансферты. Необходимо увеличивать долю трансфертов, направляемых на конкретные цели. От местных властей во многом зависит проведение жилищно-коммунальной реформы, развитие малого и среднего бизнеса, поддержка которого - аксиома стабильной экономики.