Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации

Кроме этого, существенными недостатками грешит методика распределения финансовой поддержки (трансфертов) регионам, которая является одним из ключевых инструментов межбюджетного перераспределения. Достаточно сказать, что, несмотря на усовершенствованный вариант методики расчета трансфертов на 2000 год, в 64 регионах из 71, получающего финансовую поддержку из федерального бюджета, были обнаружены заведомые погрешности, повлиявшие на размер трансфертов. Счетная палата констатировала, что в 1996-1999 гг. отдельные регионы получали менее 25% полагающихся им сумм из фонда финансовой поддержки, а другие - более 120% [5, с.3]. 
Все вышеперечисленные проблемы в своей совокупности предопределяют конечные цели реформы межбюджетных отношений, которые должны находиться в русле общих целей государственной политики и обеспечивать экономический рост, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности государственной власти. Для реализации этих целей необходимо прежде всего определить конкретные меры регулирования межбюджетных противоречий.

Россия в настоящее время  и по статусу субъектов (республики, края, области), и по их экономическим  возможностям (доноры, реципиенты) является "асимметричной федерацией". Другими словами, явочным порядком возникла конституционно-договорная система федеративных отношений. В связи с этим особое значение приобретает работа по конкретизации предметного наполнения полномочий и ответственности каждого из уровней государственной власти за эффективность решения вопросов социально-экономического развития. Становление федерализма неизбежно влечет за собой переход к децентрализации управления экономикой, утрате центром монополии на разработку и реализацию экономической политики. Вместе с тем децентрализация предполагает необходимость тесного, согласованного взаимодействия всех уровней исполнительной власти при формировании единой экономической и финансовой политики. Переход к реальному, а не формальному финансовому федерализму предполагает постановку ряда вопросов принципиально по-новому, с позиции рационального использования всей совокупности финансовых ресурсов регионов. Сюда могут быть отнесены вопросы совершенствования финансирования регионального развития путем территориального управления собственностью и модернизации системы долевого участия, с одной стороны, и выработки социальных стандартов и совершенствования трансфертов - с другой.

Финансовая составляющая отношений  собственности как экономической  категории сводится к определению  критериев реальной экономической отдачи. Одни авторы считают, что главными источниками финансирования реального развития должны стать составные части дохода от собственности - амортизация, процент на капитал и земельная рента, другие связывают реальную отдачу с кругооборотом капитала, труда, продукта и дохода. В конечном же счете, на наш взгляд, все упирается не в перераспределение конкретных объектов собственности, а в то, что в соответствии с закрепляемыми за Федерацией и субъектами Федерации бюджетными полномочиями перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения, пользования таким образом, чтобы обеспечить максимальную отдачу от кругооборота объектов собственности. Поэтому при оценке экономического и финансового потенциала регионов во главу угла следует ставить задачу достижения такой сбалансированности бюджетов различных уровней, которая позволила бы регионам, активно используя потенциал всех форм собственности, иметь собственную базу финансовых ресурсов как основу саморазвития и самообеспечения на принципах федерализма. Исходя из вышеизложенного, можно с определенной уверенностью сказать, что финансовый федерализм - понятие, включающее в себя бюджетный и фискальный (налоговый) федерализм.

В настоящее время в Российской Федерации отсутствует четкое закрепление расходных полномочий за соответствующими уровнями бюджетной системы. Они одновременно регулируются федеральными законами, указами Президента РФ, Постановлениями Правительства РФ и, наконец, традициями, которые противоречат друг другу. Все это на практике приводит к постоянным спорам и конфликтам. Таким образом, сегодня ключевым направлением совершенствования межбюджетных отношений является инвентаризация и закрепление расходных полномочий за всеми уровнями бюджетной системы. До решения этой проблемы практически невозможно ликвидировать вертикальную разбалансированность бюджетной системы и сформировать рациональную систему финансовой поддержки. Разграничение ответственности между федеральными, региональными и местными органами управления - одно из направлений поиска разделения и сочетания интересов, прав, ответственности и ресурсов, конструктивной регламентации экономической жизнедеятельности Российской Федерации и ее регионов.

Именно реальные интересы и все  их разновидности - национальные, региональные, муниципальные, интересы социальных групп, коллективно-групповые, семейно-индивидуальные - должны составить модель социально-экономического развития. Поддержание государством баланса экономических интересов призвано делать общество устойчивой, равновесной и вместе с тем развивающейся системой. В последние годы активно идет процесс передачи в муниципальную собственность значительного количества объектов социальной сферы практически без должного финансового обеспечения. Если же учесть, что муниципальная собственность интенсивно приватизировалась на основе тех же законодательных актов, что и государственная (не относясь по Конституции РФ к таковой), то проблема совершенствования межбюджетных отношений на уровне субъектов Федерации - местных самообразований приобретает особую актуальность и требует незамедлительного решения. Это должен быть самостоятельный предмет рассмотрения. В связи с этим учет региональных особенностей предполагает разработку рейтинговой оценки перспектив изменения расходов регионов и местных самообразований. В перспективе на федеральном уровне возможна дальнейшая передача регионам бюджетных расходов (например, высшее и среднее специальное образование, сельское хозяйство и т.д.). Поскольку в настоящее время большая часть федеральных расходов в разрезе регионов учитывается территориальными органами Федерального Казначейства, основная проблема при оценке масштабов увеличения расходов регионов - это отбор расходов, по которым наиболее высока вероятность изменения закрепления расходов за разными уровнями бюджетной системы.

Основной внутренний фактор для  каждого региона - это финансовые возможности для сокращения бюджетных  расходов и расчет доли расходов, которые  относительно безболезненно могут  быть подвержены полному или частичному сокращению. К такого рода "нерациональным" бюджетным расходам относятся расходы на субсидирование ЖКХ, промышленности, сельского хозяйства, бюджетные ссуды предприятиям, расходы на управление и некоторые другие. По каждой из этих статей требуется разработка особых методик оценки излишков.

Кроме этого, следует учитывать, что  реформирование межбюджетных отношений  не может быть реализовано без  всесторонне обоснованного формирования минимальных бюджетов на местах по единым социальным и финансовым нормативам. Именно этот показатель, наряду со среднедушевым бюджетно-налоговым потенциалом, является ключевым в схеме межбюджетных отношений.

Важнейшими характеристиками налоговой  базы регионов являются степень ее диверсификации (по видам налогов, налогоплательщикам, отраслям и пр.) и налоговый потенциал региона. Решение проблемы стимулирования регионов к поиску и увеличению собственных доходных источников для финансирования социальной сферы, достижению финансовой самодостаточности замыкается на обоснованном определении налогового потенциала территорий. Именно сопоставление фактических налоговых поступлений с налоговым потенциалом территории позволяет определить возможности увеличения налоговых доходов. Однако отсутствие единых и надежных методик измерения налогового потенциала территорий в российских условиях создает значительные трудности в реформировании межбюджетных отношений. Здесь можно выделить несколько направлений в решении этой проблемы. Непременным условием остается тщательная ревизия регионального налогового законодательства с целью выявления недостатков и неучтенных возможностей. Следующий не менее важный момент - это оценка межрегиональных различий в налоговом потенциале. В Концепции реформирования межбюджетных отношений предполагалось, что на основе валового регионального продукта (ВРП) или иных показателей удастся определить возможные доходы бюджетов субъектов Федерации и в соответствии с ними - объем финансовой поддержки, тем самым придав регионам стимул к максимальной мобилизации собственной налоговой базы. Однако использование этого показателя имеет свои ограничения. Нельзя забывать, что ни одна страна мира не смогла создать безупречную методику расчета ВРП. Это, естественно, относится и к России. Главная причина - это сложности в обеспечении статистическими данными. В частности, отчетные данные по ВРП идут с двухгодичным опозданием, что не дает возможности с достаточной точностью и корректно определить бюджетные доходы субъектов Федерации. Кроме этого, существенна зависимость налоговой нагрузки на ВРП от его структуры (из-за различий в налогообложении разных отраслей народного хозяйства). И, наконец, он не рассчитывается по автономным округам.

На сегодняшний день практически  значимым по-прежнему остается фактическое  исполнение региональных бюджетов по доходам. Однако более объективную оценку налоговых доходов можно получить, если учитывать долю прироста налоговой недоимки в общем объеме начисленных налогов. Вместе с показателем доли "живых" денег в налоговых поступлениях прирост недоимок позволяет оценить на качественном уровне возможности увеличения налоговых доходов. Если же исходить из учета всей совокупности полученных на территории доходов, то целесообразно ввести понятие "потенциал доходов бюджета".

Принципиально важное значение для  создания более совершенной и действенной системы межбюджетных отношений имеет применение объективных, стабильных и адекватных критериев ее оценки. К ним следует отнести следующие: критерии "экономической эффективности", "социальной справедливости" и "бюджетной ответственности".

Опыт функционирования системы  межбюджетных отношений позволяет  выделить те базовые условия, которые  будут способствовать повышению  заинтересованности субъектов Федерации  и муниципальных образований  в наращивании собственных доходов, рационализации бюджетных расходов, сокращению зависимости от финансовой помощи, обеспечению сбалансированности бюджетов, росту эффективности управления финансами. К ним следует отнести:

• формирование унифицированных механизмов межбюджетных отношений, не допускающих субъективизма и индивидуальных согласований;
• четкое законодательное закрепление бюджетных полномочий и ответственности властей разных уровней;
• отказ от принятия решений, возлагающих на нижестоящие бюджеты дополнительные обязательства без предоставления источников их финансирования;
• расширение налоговых полномочий субъектов Федерации и органов местного самоуправления в рамках единого налогового пространства;
• применение стабильных базовых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов субъектов Федерации и муниципальных образований;
• создание объективной, стабильной и транспарентной системы финансовой поддержки территориальных бюджетов на основе сопоставления их объективных (нормативных) бюджетных потребностей и налогового потенциала;
• внедрение принципа обусловленности предоставления финансовой помощи;
• разделение текущей (через Фонд финансовой поддержки регионов) и инвестиционной (через Фонд регионального развития) финансовой помощи субъектам Федерации;
• формирование правовых гарантий для безусловного выполнения финансовых обязательств участниками межбюджетных отношений;
• обеспечение единства экономического пространства, гарантий для свободного перемещения товаров, капиталов, населения между регионами.

Общая стратегия реформы межбюджетных отношений предполагает различные тактические варианты и подходы. Однако совершенно очевидно, что, вне зависимости от выбранных вариантов, первоначально должны быть устранены наиболее острые противоречия и недостатки существующей системы межбюджетных отношений. На следующем этапе должны быть определены базовые параметры новой системы межбюджетных отношений, основанной на реальной децентрализации налогово-бюджетных полномочий. Заключительный этап предполагает осуществление регулирования различных элементов системы межбюджетных отношений с выходом в конечном счете на полную автономию субнациональных властей по вопросам регионального и местного ведения.

Общими предпосылками для проведения новой реформы межбюджетных отношений  должны стать: минимизация политических рисков и политическая консолидация, предполагающие достижение общественного согласия по вопросам распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами; создание условий для эффективного выполнения региональными и местными властями своих полномочий в рамках гражданского общества; упорядочение бюджетного устройства страны; углубление и развитие принципов бюджетного федерализма.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ЛИТЕРАТУРА:

 

 

 

 

·   Постановление Правительства РФ "Концепция реформирования межбюджетных отношений в РФ в 1999-2001 годах" от 30.07.1998 г.

 ·  Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений // Финансы. 1999.№2.

·  Любимцев Ю. Приоритеты совершенствования межбюджетных отношений // Экономист. 2000. №6.

·   finis.rsue.ru

·  /www.minfin.ru

·  www.gossov.tatarstan.ru