Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации

Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации

I. Общая характеристика и основные проблемы существующей системы межбюджетных отношений.

Действующая система межбюджетных отношений, заложенная в 1994 году, создала  предпосылки для перехода от индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Российской Федерации к единым правилам распределения ее на формализованной основе. Однако процесс реформирования остался незавершенным. Ежегодные корректировки были незначительными и непоследовательными. Использование в качестве точки отсчета бюджетных расходов дореформенного 1991 года с последующим доведением их до года, принимаемого за базовый по доходам, расширяет возможности субъективных решений.

Не в полной мере обоснованы и  закреплены расходные полномочия для каждого уровня бюджетной системы.

Не уделяется должного внимания вопросу совершенствования других, кроме трансфертов из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов  Российской Федерации (далее Д ФФПР), форм финансовой поддержки из федерального бюджета. Отсутствует комплексный подход к выравниванию социально-экономического развития регионов с учетом целевых федеральных программ.

Нет учета институциональных реформ как фактора сокращения бюджетных  расходов.

Не решены вопросы усиления заинтересованности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении налогового потенциала и росте собственных бюджетных доходов.

Не сформирована нормативная база для обоснования потребностей в бюджетных расходах.

Все это не способствует сокращению дотационности бюджетов субъектов  Российской Федерации, снижению объема встречных финансовых потоков.

Трансферты из ФФПР определяются с  учетом текущих расходов и не оказывают  влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций.

Наряду с нерешенностью по объективным  причинам вопросов межбюджетных отношений  большое влияние на обострение противоречий между федеральными органами государственной  власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а последних с органами местного самоуправления, оказывает принятие законов без определения источников финансирования.

II. Основные цели, принципы и задачи реформирования межбюджетных отношений.

Реформа межбюджетных отношений должна обеспечивать:

-повышение эффективности использования и управления финансовыми ресурсами бюджетной системы Российской Федерации;

-выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровней;

-создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Межбюджетные отношения в Российской Федерации должны основываться на следующих основных принципах:

-сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений;

-самостоятельность бюджетов разных уровней;

-законодательное разграничение расходных полномочий и ответственности и доходных источников между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

-объективно обусловленное и транспарентное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня бюджетной обеспеченности регионов и муниципальных образований;

-единство бюджетной системы.

В целях устранения существующих недостатков  и реформирования межбюджетных отношений  на 1999 год и последующие годы необходимо решить следующие задачи:

-повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов;

-сокращение дотационности и количества дотационных территорий;

-минимизация встречных финансовых потоков;

-обусловленность выделения средств и повышение контроля и ответственности за их использование регионами;

-обеспечение дополнительной финансовой поддержки высоко дотационных территорий;

-создание механизмов избирательной инвестиционной поддержки территорий;

-использование режимов совместного финансирования за счет средств федерального и бюджетов субъектов Российской Федерации для реализации отдельных программ и проектов;

-повышение заинтересованности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в увеличении производственного и налогового потенциала территории, рационализации расходов и обеспечении сбалансированности бюджетов;

-обеспечение взаимной увязки межбюджетных отношений органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

-обеспечение соответствия федеральному законодательству соглашений по вопросам межбюджетных отношений, подписанных в рамках договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

Важнейшей предпосылкой для решения  этих задач и достижения целей  реформы межбюджетных отношений  является реализация мер, направленных на стабилизацию экономической  и финансовой ситуации, обеспечение сбалансированности доходов и расходов бюджетной системы, возобновление экономического роста и повышение инвестиционной активности.

III. Основные направления реформы межбюджетных отношений.

3.1. Разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней.

Оценка бюджетных потребностей, закрепление доходных источников, оказание финансовой помощи нижестоящим бюджетам будут базироваться на следующем  разграничении расходных полномочий и ответственности между уровнями бюджетной системы Российской Федерации.

Исключительно из федерального бюджета  финансируются расходы на:

-обеспечение деятельности федеральных органов государственной власти и их территориальных органов;

-функционирование федеральной судебной системы;

-осуществление международной деятельности в общефедеральных интересах;

-национальную оборону и обеспечение безопасности государства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

-фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

-государственную поддержку атомной энергетики, железнодорожного, воздушного и морского транспорта;

-содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении федеральных органов государственной власти;

-формирование федеральной собственности;

-обслуживание и погашение государственного долга Российской Федерации;

-компенсацию государственным внебюджетным фондам выплаты пенсий и пособий, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета;

-пополнение государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней, государственного материального резерва;

-обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

-обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

-проведение выборов и референдумов Российской Федерации;

-реализацию федеральной инвестиционной программы;

-финансовую поддержку субъектов Российской Федерации;

-прочие мероприятия, связанные с осуществлением полномочий федеральных органов государственной власти.

Исключительно из бюджетов субъектов  Российской Федерации финансируются  расходы на:

-обеспечение деятельности органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации;

-формирование государственной собственности субъектов Российской Федерации;

-осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;

-содержание и развитие предприятий, учреждений и организаций, находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

-содержание и развитие дорожной сети регионального значения;

-обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Российской Федерации;

-обслуживание и погашение государственного долга субъектов Российской Федерации;

-проведение выборов и референдумов субъектов Российской Федерации;

-обеспечение реализации региональных целевых программ;

-оказание финансовой помощи местным бюджетам;

-обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

-компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате принятия органами государственной власти субъектов Российской Федерации решений, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению доходов местных бюджетов;

-прочие мероприятия, связанные с осуществлением полномочий субъектов Российской Федерации.

Исключительно из бюджетов муниципальных образований финансируются расходы на:

-содержание органов местного самоуправления;

-формирование муниципальной собственности и управление ею;

-организацию, содержание и развитие учреждений образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

-содержание муниципальных органов охраны общественного порядка;

-организацию, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

-муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

-благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

-организацию утилизации и переработки бытовых отходов;

-содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

-организацию транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений;

-реализацию целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

-обслуживание и погашение муниципального долга;

-целевое дотирование населения;

-проведение муниципальных выборов и местных референдумов;

-решение прочих вопросов местного значения.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, договорами о разграничении предметов  ведения и полномочий совместно за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований финансируются расходы на:

-государственную поддержку отраслей промышленности (кроме атомной энергетики), строительства и строительной индустрии, сельского хозяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

-обеспечение правоохранительной деятельности;

-обеспечение противопожарной безопасности;

-научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-исследовательские работы, обеспечивающие научно-технический прогресс;

-обеспечение социальной защиты населения;

-обеспечение охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства природных ресурсов;

-обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий;

-развитие рыночной инфраструктуры;

-обеспечение развития федеративных и национальных отношений;

-обеспечение деятельности средств массовой информации;

-финансовую помощь другим бюджетам;

-прочие вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В 1998 году будет проведена инвентаризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов и регламентирующих их нормативных  правовых актов. По результатам этой работы в 1999 году в федеральном законодательстве, а также договорах и соглашениях с субъектами Российской Федерации будет конкретизировано разграничение расходов и бюджетной ответственности органов власти и управления разных уровней. Субъектам Российской Федерации будет рекомендовано, опираясь на федеральное законодательство и соглашения с федеральными органами государственной власти, не позднее 2000 года завершить процесс законодательного закрепления расходов за бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

В 1998Д2001 гг. будет осуществлен поэтапный  переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов  власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям  и ответственности.

На первом этапе (1998 г.) должны быть разработаны и представлены на утверждение  Правительства Российской Федерации  нормативы финансирования расходов на жилищноДкоммунальное хозяйство, начальное  и общее среднее образование, здравоохранение, государственное управление, выплату пособий семьям, имеющим детей.

На втором этапе (1999 г.) разрабатываются  и утверждаются нормативы затрат на финансирование общественного транспорта, правоохранительной деятельности, учреждений культуры, физической культуры и спорта, другие нормативы, необходимые для определения обоснованных бюджетных потребностей субъектов Российской Федерации.

На третьем этапе (начиная с 2000 года) оценка расходов консолидированных  бюджетов субъектов Российской Федерации  будет полностью проводиться  на нормативной основе. Субъектам Российской Федерации будет рекомендовано не позднее 2001 года перейти к нормативной оценке бюджетных потребностей бюджетов муниципальных образований.

Значения бюджетных нормативов будут базироваться на минимальных  государственных стандартах и социальных нормативах с учетом реальных возможностей консолидированного бюджета Российской Федерации по их финансированию в данном финансовом году. Дифференциация нормативов по регионам будет производиться по единой методике с учетом объективно обусловленных географических, природно-климатических и социально-экономических особенностей. Бюджетные нормативы будут использоваться только для расчетов финансовой помощи регионам и не должны предопределять уровень и структуру бюджетных расходов субъектов Российской Федерации.