Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации

При распределении финансовой помощи субъектам Российской Федерации  будет учитываться отношение  обоснованной (нормативной) бюджетной  потребности региона (в расчете  на душу населения) к средней (минимальной) обоснованной потребности по субъектам Российской Федерации Д индекс бюджетных расходов. Индекс бюджетных расходов показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению со средними или минимальными по Российской Федерации затратами для обеспечения сопоставимого уровня финансирования основных бюджетных расходов.

3.2. Разграничение доходных источников  между уровнями бюджетной системы  Российской Федерации. 

Разграничение доходных источников формирования федерального, региональных и местных бюджетов будет определяться:

в части введения налогов и установления налоговых полномочий Д Налоговым  кодексом Российской Федерации, а до его вступления в силу Д Федеральным  законом "Об основах налоговой  системы в Российской Федерации", федеральными законами об отдельных налогах;

в части разделения налоговых поступлений  и неналоговых доходов между  бюджетами разных уровней, установления нормативов отчислений от федеральных  и региональных налогов Д в  Бюджетном и Налоговом кодексах Российской Федерации, законах о федеральном бюджете, Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации", других федеральных законах, в законодательстве субъектов Российской Федерации.

В налоговом законодательстве будет установлен исчерпывающий перечень налогов, которые могут вводиться федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В качестве федеральных налогов будут определены:

налог на добавленную стоимость (НДС);

налог на прибыль (доход) предприятий  и организаций;

налог на доход от капитала;

подоходный налог с физических лиц;

акцизы на минеральное сырье;

акцизы  на отдельные виды товаров и услуг;

таможенная  пошлина;

налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

налог за пользование недрами;

сбор  за право пользования объектами  животного мира, водными, биологическими ресурсами;

водный  налог;

лесной  налог;

налог на воспроизводство минеральноДсырьевой базы;

экологический налог;

государственная пошлина;

федеральные лицензионные сборы.

Кроме того, федеральным законодательством  будут вводиться специальные  налоговые режимы в виде вмененного налога, единого налога на предпринимателей, применяющих упрощенную систему налогообложения, учета и отчетности, единого налога на сельскохозяйственные предприятия.

Субъектам Российской Федерации будет предоставлено  право вводить на территории данного  субъекта Российской Федерации следующие  региональные налоги:

налог на имущество предприятий и организаций;

дорожный  налог;

транспортный  налог;

налог с продаж;

налог на игорный бизнес;

региональные  лицензионные сборы.

Помимо  перечисленных налогов субъекты Российской Федерации будут иметь  право вводить региональный налог на недвижимость, заменяющий налог на имущество предприятий и организаций, налог на имущество физических лиц и земельный налог. В федеральном законодательстве будут предусмотрены нормы, обеспечивающие зачисление основной части поступлений от данного налога в местные бюджеты, а также право органов местного самоуправления определять (в пределах законодательно установленных ограничений) налогооблагаемую базу, налоговые ставки и льготы.

Органам местного самоуправления будет предоставлено  право вводить на территории соответствующего муниципального образования следующие местные налоги:

IV Реформа межбюджетных отношений в РФ: законодательство и практика 
 
Реформирование межбюджетных отношений в России постепенно превратилось в некий постоянный процесс. Сменяются концепции и программы, уточняется бюджетное законодательство, при этом оптимальная модель взаимодействия всех уровней управления в системе разделения бюджетных полномочий и ресурсов пока не создана. Представляется, что этого и не может произойти в ближайшем будущем вследствие глубинных причин социально-экономической дифференциации регионов России, противоречий ("институциональных ловушек"*(1)) в череде реформ, нестабильности законодательства и других факторов, препятствующих построению оптимальной модели. Это не означает, однако, что не следует стремиться к созданию такой модели, поэтому научный и практический интерес к данной проблеме не ослабевает. 
Современный этап реформы межбюджетных отношений осуществляется в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., которая была утверждена постановлением Правительством РФ от 15.08.2001 N 584. Данный документ дал мощный толчок развитию законодательства, причем не только бюджетного, по этому справедливо говорить о федеративной реформе в России. Главным результатом работы специальной комиссии при Президенте РФ ("комиссии Дмитрия Козака") стали федеральные законы о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государства и органами местного самоуправления, а именно - федеральные законы от 04.07.2003 N 95-ФЗ и от 06.10.2003 N 131-ФЗ. 
Данные федеральные законы, вступление которых в силу намечено на 2005 и 2006 гг. соответственно, содержат важное условие: их полноценное действие невозможно без внесения вытекающих из них изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ. Поправки в кодексы были внесены в Государственную Думу РФ уже осенью 2003 г., где проходило их бурное и противоречивое обсуждение. Летом 2004 г. Президент РФ подписал Федеральный закон РФ от 29.07.2004 N 95-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ:" и Федеральный закон РФ от 20.08.2004 N 120-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования межбюджетных отношений". 
Принципиально важно подчеркнуть, что новые законодательные нормы устанавливают единую методологию межбюджетных отношений в России, что, безусловно, является необходимым, но не достаточным условием совершенствования межбюджетных отношений. 
С 2005 г. изменяется бюджетное устройство РФ. Бюджетная система РФ как совокупность федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов получает законодательное упорядочение на местном уровне. Образуются два уровня местных бюджетов: 
бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга; 
бюджеты городских и сельских поселений. 
Такой подход соответствует реформе местного самоуправления, определенной Федеральным законом РФ от 08.10.2003 N 131-ФЗ. Однако полновесность и полноценность местных бюджетов, особенно на уровне поселений, вызывает сомнения. Эти сомнения вызваны предложенной схемой разграничения расходных обязательств и доходных источников, определенной в новой редакции Бюджетного кодекса РФ. 
Сводная оценка изменений расходных обязательств бюджетов разных уровней в условиях 2005 г. (табл. 1) свидетельствует о том, что местные бюджеты суммарно сократят свои обязательства более чем на 320 млрд руб., или на четверть от существующего уровня. 
 
 
С другой стороны, ожидается резкое увеличение объема расходных обязательств, закрепленных за региональным уровнем власти (более чем на 300 млрд руб.). При этом, по оценке Минфина России, субъекты РФ будут обязаны передать в местные бюджеты в виде субвенций, в том числе на организацию учебного процесса, оказание адресных жилищных субвенций населению и т.п., не менее 244 млрд руб. Логично предположить, что органы местного самоуправления будут заниматься преимущественно вопросами исполнения государственных полномочий, передаваемых им с финансовым подкреплением из федерального и региональных фондов компенсаций, без особых прав и возможности проявления инициативы. 
Что же касается вопросов местного значения, для решения которых, собственно, и должно работать местное самоуправление, то здесь ситуация еще менее радужна. Наибольший объем расходов местных бюджетов всех уровней будет направлен на жилищно-коммунальное хозяйство и благоустройство территорий, а также на содержание органов местного самоуправления. Однако последнее направление вызовет неоднозначную, скорее отрицательную, реакцию населения. При этом собственные доходы местных бюджетов с фискальной точки зрения не полновесны. Так, согласно новому перечню налогов, определенному Налоговым кодексом РФ, к местным налогам будут относиться налог на имущество физических лиц и земельный налог. Кроме того, в местные бюджеты будут поступать на постоянной основе по единым нормативам для каждого уровня местных бюджетов отчисления от федеральных и региональных налогов, среди которых фискальную ценность имеют только налог на доходы физических лиц и единые налоги по специальным режимам налогообложения. В перспективе может значительно возрасти роль налога на недвижимость, эксперимент по внедрению которого проходил в Новгородской и Тверской областях, однако прогнозы строить явно преждевременно. 
Распространенное мнение среди специалистов заключается в том, что российская налоговая система не приспособлена к реализации принципа налоговой автономии, так как большинство налогов взимается с юридических лиц; возможности органов местного самоуправления по налоговому администрированию ограничены; существенно значение косвенных налогов, которые по регионам распределяются неравномерно (прежде всего, акцизы) и т.д. Иначе говоря, для реализации принципа "один налог один бюджет", который, например, применяется в США и обеспечивает налоговую автономию региональных и местных органов власти, в России нет условий при действующей налоговой системе. 
Общая картина сбалансированности бюджетов бюджетной системы РФ в условиях 2005 г. представлена в табл. 2. По данным, представленным в этой таблице, можно заключить, что для уровня местных бюджетов сумма налоговых доходов примерно равна объему финансовой помощи в совокупности с неналоговыми доходами. 
Таким образом, возникает особый интерес к вопросам регулирования межбюджетных трансфертов, которые определены в новой редакции Бюджетного кодекса РФ как средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. В состав межбюджетных трансфертов включаются: нецелевая финансовая помощь для выравнивания бюджетной обеспеченности (дотации); целевая финансовая помощь (субвенции и субсидии), бюджетные кредиты. 
Современная теория общественных финансов рассматривает финансовую помощь как необходимый элемент межбюджетных отношений, при этом, чем выше различия в социально-экономическом положении территорий государства, тем значимее потребность в данном инструменте бюджетного регулирования. В России действительно существует высокая разница в уровнях социально-экономического положения регионов. Но в условиях крайней ограниченности бюджетных средств наивно думать, что можно создать некую идеальную методику предоставления финансовой помощи для ликвидации объективных диспропорций между регионами. Поэтому речь идет о более или менее справедливом распределении финансовой помощи для создания примерно равных (выровненных) условий функционирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. 
 
Повторим, что в Бюджетном кодексе РФ с 2005 г. устанавливается единая методология межбюджетных отношений, включая единые механизмы предоставления межбюджетных трансфертов. Для каждого уровня бюджетной системы РФ методически определены основные инструменты межбюджетного регулирования, в основном предполагающие образование фондов по аналогии с созданными ранее на федеральном уровне фондами финансовой поддержки регионов, компенсаций, софинансирования социальных расходов, регионального развития и реформирования региональных финансов. 
Для организационной помощи субъектам РФ и муниципальным образованиям по реформированию межбюджетных отношений Минфин России подготовил Методические рекомендации, утвержденные приказом от 27.08.2004 N 243. Изучение данного документа вызвало множество вопросов, по мнению специалистов, многие технологии нереализуемы в современных условиях. Например, не представляется возможным рассчитать налоговый потенциал муниципальных образований*(5), значение которого является ключевым элементом при расчете выравнивающей финансовой помощи (дотации). Предлагаемые Минфином России методики зачастую неоправданно сложны, завуалируют истинный смысл расчетов, которые сводятся не к выравниванию, а распределению. Поэтому весьма образно выглядит фраза, записанная во введении к упомянутому приказу N 243: "Методические рекомендации подлежат уточнению по мере внесения изменений и дополнений в федеральное законодательство, а также обобщения практического опыта их применения". 
Важно подчеркнуть, что реформа межбюджетных отношений является составной частью бюджетной реформы, и в настоящее время на первый план выдвигается задача повышения эффективности бюджетных расходов. В этих целях Правительством РФ принято постановление от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению результативности бюджетных расходов", которым одобрена Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004 - 2006 гг. Теперь реформирование межбюджетных отношений получает качественно новое направление, впервые ставится задача повышения эффективности предоставления межбюджетных трансфертов. Но здесь возникает следующий вопрос: как можно оценить эффективность (результативность) того, что постоянно недофинансируется? Можно ли вообще сделать подобную оценку, если новое бюджетное законодательство ликвидировало такой важный институт, как государственные минимальные социальные стандарты и вытекающие из них нормативы финансовых затрат на оказание государственных услуг, а также нормативы минимальной бюджетной обеспеченности? Справедливости ради следует заметить, что законодательное определение института государственных минимальных социальных стандартов, существовавшее в прежней редакции Бюджетного кодекса РФ, так и не получило практического применения, но это не является весомой причиной для отказа от его использования в бюджетном процессе и межбюджетных отношениях. 
Бюджетная реформа в России все более принимает перманентный характер. Мероприятия и технологии бюджетной реформы, во многом будучи заимствованными из зарубежного опыта, внедряются "сверху" в бюджетную практику, не имея зачастую адекватных организационных условий. Тем самым искажается смысл бюджетных нововведений, создается социальная напряженность в обществе, возрастают недоверие и политическая аморфность граждан. Реальная альтернатива существующей ситуации - усиление роли общественного участия в бюджетном процессе, т.е. возможности широкого доступа различных общественных институтов, граждан к бюджетному процессу на всех его стадиях. Особое значение автор придает вопросам научной проработки и экспертизы мероприятий бюджетной реформы, тем более что кадровый потенциал российской науки продолжает оставаться не востребованным ресурсом бюджетной реформы.

Этапы и содержание реформ

В 2001 году правительством утверждена концепция реформы межбюджетных отношений — Программа развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года. Согласно концепции, регионы и муниципалитеты должны стать более самостоятельными: получить ограниченную самостоятельность в налоговой политике, в управлении расходами своих бюджетов, реализовывать закрепленные за ними расходные полномочия за счет собственных доходов.

В основу реформы положен принцип разграничения полномочий между разными уровнями власти. За регионами и муниципалитетами закреплялся ограниченный круг обязательств (мандатов), исключены обязательства, не подкрепленные источниками финансирования. Также расширялись налоговые полномочия органов власти субъектов и местного самоуправления. Таким образом, сделана попытка поставить их доходы в прямую зависимость от успешности развития «налогооблагаемой базы» территории (местной экономики): успешности привлечения инвесторов, стимулирования предпринимательской активности и роста малого бизнеса.

Впервые в соответствии с новыми принципами бюджет был сформирован  в 2005 году.

В 2005 году принят закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий», он ввел институт так называемых добровольных полномочий, которые субъекты могут вводить в одностороннем порядке даже при отсутствии источников финансирования.

В 2006 году принята Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в РФ.

Выстроенная модель федеральных отношений  оказалась недостаточно эффективной для решения местных задач социального и экономического развития. В 2007 году утверждена методика оценки «эффективности работы региональных властей», расходования региональных бюджетов — перечень из 43 параметров, по которым должна оцениваться работа губернаторов за истекший год и их планы на три будущих года. То есть сделана попытка повысить эффективность работы губернаторов не за счет усиления их подотчетности избирателям, а путем введения бюрократических механизмов контроля.^[1]

V НЕКОТОРЫЕ АСПЕКТЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Одной из приоритетных и насущных проблем современной России является формирование отлаженной системы бюджетного устройства, оптимальное распределение  финансовых ресурсов между различными уровнями публичной власти. Решение  этой задачи, несомненно, позволило бы качественно улучшить социально-экономическое положение страны и ее граждан. Поэтому не случайно все большее число политиков и государственных деятелей приходит к выводу, что формирование цивилизованных межбюджетных отношений в Российской Федерации - это вопрос устойчивости и стабильности государственности, как таковой, упрочения конституционных основ федерализма. 
 
Реформирование системы межбюджетных отношений в России идет сложно и болезненно. Оно сопровождается усилением противоречий в финансовых отношениях между Центром и регионами, что вызывает постоянные дискуссии в обществе о приемлемости выбранных принципов. Подвергаются критике многие инструменты построения бюджетно-налоговой системы: разграничение доходных и расходных полномочий, состав, структура налогов и нормативы их распределения по бюджетам разных уровней и др. 
 
Исследователи проблем межбюджетных отношений выражали надежду в окончательном их разрешении с учетом принятия таких важнейших законодательных актов, как Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, которые были призваны поставить точку в спорных вопросах. Однако многие аспекты межбюджетных отношений до сих пор не урегулированы законодательно. В федеральном законодательстве отсутствуют даже определения основных базовых понятий, таких как "бюджетный федерализм", "доходные полномочия", "расходные полномочия", "финансовая помощь". Четко не сформулированы и принципы этих категорий.  
 
В определении, которое приведено в статье 129 Бюджетного кодекса, обозначены субъекты межбюджетных отношений, но не определена их область, не указано по поводу чего они складываются. Вопрос этот принципиальный, поскольку до сих пор нет единого мнения, как рассматривать межбюджетные отношения: как только финансовые отношения между уровнями бюджетной системы или в широком смысле как все отношения, в том числе, например, и организационные, процедурные. 
 
Правительством России были приняты Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах, а впоследствии Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 года. Однако предложенные схемы разграничения налоговых полномочий и доходных источников не разрешили задачу рационального распределения налогового потенциала по уровням бюджетной системы и повышения эффективности управления социально-экономическим развитием субъектов Федерации. При этом стратегия развития бюджетного федерализма сведена лишь к проблемам распределения и перераспределения финансовых средств между бюджетами.  
 
Сложившееся в настоящее время распределение бюджетно-налоговых полномочий между различными уровнями публичной власти не позволяет в полном объеме удовлетворять интересы территорий. Налоговый и Бюджетный кодексы Российской Федерации еще больше ограничили доходные полномочия регионов и местного самоуправления. В Программе развития бюджетного федерализма до 2005 года отмечено, что Россия сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию бюджетно-налоговых полномочий. В соответствии с Налоговым кодексом все основные элементы налогообложения по региональным и местным налогам устанавливаются федеральным законодателем. Субъекты Российской Федерации и органы местного самоуправления имеют право устанавливать по этим налогам только налоговые ставки (и то в пределах, которые обозначит федеральный закон), порядок и сроки уплаты налога.  
 
В условиях, когда перечень налогов и сборов установлен Российской Федерацией, право субъектов Федерации на установление региональных налогов можно назвать полномочием с очень большой натяжкой. Это косвенно признается и самим федеральным законодателем: с 1 января 2004 года введена новая глава Налогового кодекса Российской Федерации о налоге на игорный бизнес, который переходит из разряда федеральных налогов в разряд региональных. При этом положениями федерального закона не предусмотрено установление и введение данного налога законами субъектов Федерации.  
 
В Государственную Думу внесен на рассмотрение разработанный Правительством России проект федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений". В этом документе глава 16 "Межбюджетные отношения" излагается в новой редакции - "Межбюджетные трансферты". Проект подвергается серьезной критике со стороны регионов, поскольку предусматривает значительные изменения в построении межбюджетных отношений в сторону усиления централизации.  
 
Много возражений со стороны регионов вызывает и предлагаемая этим законопроектом редакция статьи 2151 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в которой предусмотрено положение, в соответствии с которым кассовое обслуживание исполнения бюджетов всех уровней осуществляется Федеральным казначейством. Так, за последнее время в Государственный Совет Республики Татарстан поступило немало обращений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, предлагающих сохранить исполнение региональных бюджетов казначействами этих субъектов. В парламенте республики придерживаются такого же мнения. Мы считаем, что предлагаемые изменения приведут к еще большей централизации финансовых ресурсов. 
 
В проекте федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Российской Федерации и признании утратившим силу Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации" предусматривается изменение перечня федеральных, региональных и местных налогов, консолидацию наиболее доходных и легко собираемых налогов в федеральном бюджете. В проекте фактически ликвидируется система региональных налогов, их перечень сводится лишь к двум налогам: на имущество организаций и игорный бизнес. Транспортный налог, являясь в соответствии с действующим законодательством региональным налогом, переходит в разряд местных налогов. 
 
Выбранная стратегия реформирования вызывает неоднозначные оценки в отношении перспективы ее развития, прежде всего потому, что на деле не предусматривается построение подлинной децентрализации межбюджетных отношений. В результате предлагаемых изменений произойдет подрыв финансовой базы регионов: легкособираемые налоги уходят в федеральный центр, часть налоговой базы региона перейдет в органы местного самоуправления, на региональном же уровне останется слишком мало финансовых ресурсов.  
 
В настоящее время, в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" на федеральном уровне ведется предметная работа по внесению соответствующих изменений и дополнений в Бюджетный и Налоговые кодексы России. Ее результатом должно стать разграничение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы Российской Федерации и закрепление конкретных источников формирования доходной базы бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов. Однако уже в свете вносимых изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части совершенствования межбюджетных отношений можно отметить следующее: 
 
1. Происходит усиление централизации налогов в федеральном бюджете, что приведет, в свою очередь, к снижению бюджетных доходов как самодостаточных, так и дотационных территорий. Последним в порядке перераспределения через вышестоящий бюджет планируется возмещение выпадающих доходов. Таким образом, происходит замена имеющихся налогов дотационными формами межбюджетного регулирования, что может привести к развитию иждивенчества со стороны регионов. 
 
Одновременно готовится изменение расходных полномочий всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Их принятие приведет к практическому лишению местных органов власти большинства существующих расходных обязательств с централизацией расходов на региональном уровне. Так, например, в Татарстане в результате изменений местные бюджеты вынуждены будут передать в республиканский бюджет более 60% своих расходов. 
 
2. Новое федеральное законодательство предусматривает введение временной финансовой администрации для восстановления платежеспособности субъекта Федерации (муниципального образования). Определяя основным условием для принятия арбитражным судом решения о введении временного осуществления бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ наличие просроченной задолженности по исполнению расходных обязательств, составляющей более 30% объема собственных доходов. Федеральный законодатель не учел весьма существенное обстоятельство - способность субъекта РФ (муниципального образования) исполнить свои обязательства. А это широкий круг вопросов по структуре активов, уровню их доходности, структурному соотношению активов и резервов субъекта Федерации или муниципального образования. 
 
Основным критерием оценки просроченной задолженности установлены лишь отдельные формы долговых обязательств субъекта РФ (муниципального образования) и совершенно не принято во внимание состояние выполнения обязательств перед населением (уровень исполнения социально-значимых расходов бюджета). 
 
3. Впервые в новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предлагается использование механизма "отрицательных трансфертов". Необходимо отметить, что при низком критерии превышения уровня бюджетной обеспеченности поселения (муниципального района, городского округа) по сравнению со средним его уровнем по субъекту Федерации, муниципальные образования лишаются стимулов к наращиванию налоговой базы, ухудшается инвестиционный климат. 
 
На наш взгляд, можно было бы установить дифференциацию величины бюджетной обеспеченности. Это позволит изымать сверхдоходы, обусловленные наличием природной ренты или другими, независящими от экономической деятельности муниципалитетов факторами. Освобожденные средства можно направить на финансовую помощь местным самоуправлениям, которые в силу объективных причин не располагают такими возможностями. 
 
Целесообразно было бы изменить предлагаемый порядок перечисления отрицательных трансфертов. При этом они стали бы привычным и используемым в настоящее время способом централизации части доходов от уплаты местных налогов и сборов или снижением для муниципальных образований нормативов отчислений от уплаты федеральных налогов и сборов. 
 
4. Считаем необходимым внести изменения в методику распределения трансфертов из федерального Фонда финансовой поддержки регионов, увеличив состав учитываемых при расчете индекса бюджетных расходов показателей (расходы на сельское хозяйство, образование, здравоохранение, социальное обеспечение). Например, необходимо учесть при его расчете расходы по реализации Федерального закона "О воинской обязанности и военной службе" и расходы по содержанию высших учебных заведений, находящихся в ведении региональных властей. 
 
Система межбюджетных отношений, которая складывается в настоящее время, неоправданно мало, на наш взгляд, использует возможности горизонтального выравнивания социально-экономического положения субъектов Федерации, а также механизмы перечисления "дотаций" одними регионами другим. В то же время в таких схемах заложен большой потенциал для стимулирования экономического роста и социального развития в регионах-реципиентах без излишней централизации и перераспределения средств через федеральный бюджет.  
 
Речь идет об инвестировании части средств, собранных регионами-донорами на своей территории с явным превышением бюджетного паритета в свою пользу, в объекты, расположенные на территории регионов-реципиентов. Для российской экономики будет намного выгоднее, если эти средства будут не перераспределяться через федеральный бюджет, а вкладываться непосредственно регионами-донорами в бизнес (например, в высокотехнологичные отрасли с большой добавленной стоимостью, смежные отрасли и т.д.) в регионах-реципиентах. Естественно, эти мероприятия нужно проводить с согласия регионов под контролем Правительства России. 
 
Такой механизм может обеспечить более рациональное перераспределение ресурсов по Российской Федерации без риска их использования на непроизводительные цели. Кроме того, появятся стимулы для поддержки экономического роста, как в регионе-инвесторе, так и в регионе, принимающем инвестиции, что создаст реальные условия для подлинной экономической интеграции российских территорий. Это приведет к выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, основанному не на трансфертах, а на увеличении доходов собственных бюджетов. Образно говоря, вместо того, чтобы периодически посылать в дотационные регионы рыбу, надо им просто дать в руки удочку. А за счет роста экономики регионов в перспективе произойдет и увеличение доходной части федерального бюджета со всеми вытекающими для нашей страны экономическими и политическими последствиями. 
 
На наш взгляд, конечные цели более широкой и комплексной реформы межбюджетных отношений должны находиться в русле долгосрочной стратегии развития страны, которая предполагает повышение качества жизни населения через формирование новых рыночных институтов и экономический рост, повышение эффективности и ответственности государственной власти. Решение этих задач невозможно без стимулирования всех регионов к саморазвитию и самообеспечению.

24 июня 2004 г,  
статья Председателя Государственного Совета Фарида Мухаметшина

 

 

VI МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОТИВОРЕЧИЯ И РЕАЛИИ

Практика подтверждает, что в  силу существенных различий в социально-экономическом  развитии субъектов Федерации требуется отражение насущных проблем межбюджетного регулирования именно с учетом данных различий. Концептуально реформирование межбюджетных отношений связано с решением следующих проблем:

• уточнением и обоснованием методологических подходов к исследованию сущности и содержания межбюджетных отношений;
• разработкой современной парадигмы развития бюджетных отношений в целом и их важнейшей составной части - межбюджетных отношений, в частности, в условиях становления финансового и бюджетного федерализма;
• изучением зарубежного опыта реформирования горизонтального и вертикального выравнивания с целью выявления преемственности и возможности применения в российских условиях;
• исследованием проблемы взаимоотношений федерального центра и регионов, регионов и местных самообразований с позиций разграничения расходных полномочий и урегулирования вопросов распределения доходов между звеньями бюджетной системы;
• критическим анализом существующих подходов к механизму реализации межбюджетных отношений на уровне "субъекты Федерации - местные самообразования";
• выработкой теоретической платформы в области моделирования финансовой помощи регионам и местным самообразованиям.

Отсутствие к настоящему времени  выверенного понятийного аппарата в области бюджетных отношений, адекватного современному состоянию финансового и бюджетного федерализма, требует дополнительных и углубленных исследований сущности и содержания бюджетных отношений в целом и межбюджетных отношений, в частности. Не вызывает сомнения положение о том, что от того, насколько продуманна и корректна теоретическая трактовка основополагающих понятий, во многом зависят реальные формы и методы их реализации.

Межбюджетные отношения - понятие  многообразное. В отечественных  публикациях нет единой точки  зрения по поводу экономического содержания этого понятия. Некоторые авторы не видят различия между бюджетным федерализмом, межбюджетными отношениями и бюджетным регулированием; другие сводят содержание межбюджетных отношений к системе оказания финансовой помощи регионам и местным самообразованиям, что существенно сужает сферу межбюджетного перераспределения.

Что же касается механизма бюджетного регулирования, то он активно использовался  в советское время в условиях плановой экономики, когда проблемы сбалансированности нижестоящих бюджетов решались в условиях практического отсутствия бюджетной самостоятельности региональных и местных властей. Территориальные бюджеты утверждались органами власти и управления более высокого уровня, которые и обеспечивали их сбалансированность установлением индивидуальных нормативов формирования доходов и предоставлением покрывающих "плановый дефицит" централизованных дотаций. В конечном счете все бюджеты оказались сведенными в единый государственный бюджет СССР. Российская Федерация унаследовала бюджетную систему формально федеративного, но по существу унитарного высокоцентрализованного государства. Реформирование нового бюджетного устройства потребовало принципиально иных подходов в проведении бюджетной политики на принципах бюджетного федерализма, обеспечивающего единство и целостность страны при соблюдении самостоятельности территорий в решении вопросов, включенных в их компетенцию.

Исходя из изложенного, можно констатировать, что с теоретических позиций  не следует сводить содержание межбюджетных отношений ни к оказанию финансовой помощи, ни к бюджетному регулированию. Более глубокая трактовка межбюджетных отношений заключается в их рассмотрении с точки зрения совокупности экономических отношений, с одной стороны, и системно организованных денежных потоков и связей между субъектами межбюджетных отношений по формированию, распределению и использованию бюджетных фондов и грантов - с другой.

В то же время истечение срока  действия Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001гг. требует нового, более полномасштабного и комплексного подхода к осуществлению реформы межбюджетных отношений. Необходимость глубоких преобразований вызвана наличием тех тенденций, которые характерны для современного этапа развития бюджетного федерализма и межбюджетных отношений. К наиболее значимым из них относятся: большая совокупность субъектовмежбюджетных отношений как на субфедеральном (региональном), так и на местном уровнях; существенная дифференциация экономических и бюджетно-налоговых потенциалов региона; ограниченная способность большинства субъектов Федерации и органов местного самоуправления к обеспечению бюджетной самодостаточности; отсутствие горизонтальных договорных механизмов бюджетного выравнивания между субъектами отношений; острая социальная дифференциация; отсутствие у федерального бюджета достаточных ресурсов для выравнивания бюджетной обеспеченности регионов в рамках формализованных процедур; резкая диспропорция между переданными на субнациональный уровень финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование; чрезмерная централизация межбюджетных отношений; искаженность институциональных условий для экономической и бюджетной политики региональных и местных властей и др. [6, с.28-29].