Бюджетное устройство РФ

Основной задачей долгосрочного бюджетного планирования является увязка проводимой бюджетной политики с задачами по обеспечению долгосрочного устойчивого роста экономики и повышения уровня и качества жизни населения. Такие долгосрочные планы сейчас разрабатывают все ведущие страны мира. Например, в США и Великобритании такие долгосрочные бюджетные планы охватывают период от 50 до 75 лет.

Необходимость перехода к такому бюджетному планированию определяется угрозой бюджетной устойчивости в условиях долгосрочных неблагоприятных тенденций. Большинство стран перешло к долгосрочному бюджетному планированию в ответ на вызовы сложной демографической ситуации.

В России проблемы бюджетной устойчивости обусловлены не только демографической ситуацией, то есть не старением населения, но и высокой степенью зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора и внешней конъюнктуры на сырьевых рынках. Как уже говорилось, на поступление доходов существенно влияют и цены на углеводородное сырье. Естественно, что по мере снижения доли этого сектора в ВВП России будут и уменьшаться доходы в бюджетной системе в целом. И такая ситуация должна пристально изучаться, чтобы мы были готовы к новым вызовам.

Но все - таки главный упор в прогнозе сделан на демографические тенденции. Предполагается, что, благодаря мерам демографической и социальной политики, совершенствованию здравоохранения и пропаганде здорового образа жизни, темпы сокращения численности населения снизиться. Тем не менее, процесс старения населения трудоспособного возраста снизиться с 63% в 2007г. до 53% в 2023г. Соответственно, численность экономически активного населения сократиться на 11%. В течение ближайших четырех лет ожидается снижение доли активного населения на 1 млн. чел., что, естественно, отразиться на количестве занятых рабочих мест. Такое серьезное изменение численности активного населения будет оказывать влияние на все факторы нашей жизни: необходимо будет повышать производительность труда, иначе будет взиматься подоходный налог.

Результатом политики модернизации российской экономики и усилий по ее диверсификации в долгосрочном периоде должны стать устойчивые темпы экономического роста. В качестве его средней величины за этот период взят показатель в 6,3%. Это означает, что в некоторые периоды будет наблюдаться спад темпов роста, а в некоторые - увеличение свыше 6,3%. Что, кстати, наблюдалось в последние годы, когда темпы роста колебались от 4 до 8%

Ожидаемые условия развития нефтегазового сектора определяют сохранение сравнительно низких темпов роста добычи углеводородов. Ежегодный прирост добычи нефти составляет 0,5% в среднем за этот период, газа чуть выше - 1,9%. Это соответствует оценкам профильных министерств, планируемым инвестициям и новым разработкам месторождений. Известно, что от начала новой разработки нефтегазового месторождения до получения первых результатов проходит около 7-8 лет. Поэтому с большой вероятностью можно говорить о точности этого прогноза на 8 - 10 лет. Эти цифры могут существенно измениться только после 2018г. при условии более активной разработки нефтегазовых месторождений и проведения дополнительной геологоразведки. В связи с этим следует концентрироваться и накапливать больше инвестиций.

При названных сценарных условиях, естественно, изменяются параметры расширенного бюджета. Доходы бюджетной системы будут снижаться с 35,7% ВВП до 31,7% в 2023г., а федерального бюджета, соответственно - с 18,2% ВВП до 12,9%. Это связано с более быстрыми темпами снижения нефтегазовых доходов бюджета - с 8,8% до 3,1%, то есть на 5,6% ВВП. Необходимо предвидеть эти вызовы и не набирать обязательств, которые потом невозможно будет реализовать[18].

А.Кудрин высказал мнение о снижении доходов федерального бюджета в следующем году и составит 30%. Это приблизительно соответствует падению поступлений в сферу федерального центра в 2009г.- около 28%. При этом финансисты не намерены наращивать расходную часть бюджета, как в этом году. Она согласно плану Минфина России должна сократиться (по сравнению с ранее предполагавшимися показателями) более чем на 1трлн. руб. с 10,3 до 9 трлн.руб.).

И вывод А. Кудрина: в результате дефицита федерального бюджета в 2010г. составит 5% ВВП. Мрачные прогнозы А.Кудрин обосновывает долговременным ухудшением ситуации на рынке углеводородов. По его мнению таких высоких цен на нефть, как в прошлом году, может не быть еще лет 50[21].

В силу объективных обстоятельств (снижение численности активного населения, рост себестоимости работ и себестоимости рабочей силы, что повлечет за собой снижение прибыли; снижение импорта, а, соответственно, и импортного НДС), а также других факторов. Даже, несмотря на темпы роста ВВП, будут сокращаться и ненефтегазовые доходы. Таким образом, расходы бюджетной системы тоже будут сокращаться с 34,3% до 31,9% ВВП по расширенному бюджету.

В рассматриваемый долгосрочный период дальнейшее развитие получит налоговая политика. Повыситься эффективность налогового администрирования, будет реформирован единый социальный налог, будет понижаться налогообложение добычи нефти, осуществиться переход на новые принципы налогообложения добычи природного газа, введен налог на недвижимость и решен целый ряд других проблем.

Будут продолжены реформы здравоохранения, образования. Соответственно, расходы на здравоохранение предполагается увеличить с 4,2% ВВП в 2010г до 5,4% в 2023г., т.е. за этот период расходы расширенного бюджета увеличиться на 1,2% ВВП. Возрастут и расходы на образование - с 4,1% ВВП до 4,8% ВВП в 2023г.

В бюджетной стратегии на 15-летний период определены и другие структурные меры бюджетной политики, которые будут осуществляться, в том числе, в части повышения эффективности государственных расходов. Соответственно, это будет влиять на отдачу бюджетных средств или средств налогоплательщиков.

На протяжении 15 лет планируется, что в рамках региональной политики Правительства РФ, направленной на укрепление экономического пространства РФ, развитие регионов будет более равномерным. Необходимо преодолевать тенденцию наращивания дифференциации. На это направлены ключевые программы, как по региональному принципу, так и по принципу поддержки транспортной инфраструктуры страны, что связь регионов, возможность производить продукцию и продавать ее в другом регионе была более рентабельной.

Известно, какие серьезные средства планируются на развитие Дальнего Востока. В разы будут увеличены расходы на создание транспортной инфраструктуры, включая автодорожную сеть, морскую, речную, авиационную составляющие. Сотни миллиардов долларов будут вложены в транспортную инфраструктуру, в том числе частным сектором. Это будет влиять на снижение дифференциации в развитии регионов, приближение их к главным источникам потребления товаров, реализации их возможностей в производстве и поставке продукции.

Считаем, что в меньшей степени потребуется поддержка тех регионов, которые сегодня относятся к среднедоходным. В большей мере потребуется концентрация финансовых усилий на низкодоходных регионах, на вывод их из состояния депрессии или оторванности от основного экономического пространства. По прогнозу Минфина России, количество регионов -«доноров» (сегодня их около 20), увеличиться за 15 лет в два - три раза, а количество регионов, получающих помощь от федерального бюджета, будет меньше 50%. Мы сконцентрируемся только на тех субъектах РФ, которые по объективным: природным, географическим и другим причинам не могут наращивать свой экономический потенциал такими же темпами, как регионы, которые находятся на границе с ЕС, рядом с морскими и другими воротами страны, где проходят главные коридоры бизнеса.

Планируется, что за 15 лет сложиться здоровая система межбюджетных отношений, базирующаяся на высокой эффективности, самодостаточности большинства регионов. А поддержка потребуется меньшему количеству субъектов РФ, и помощь федерального бюджета сконцентрируется на этих регионах.

Еще раз следует отметить, что показатели бюджетной стратегии до 2023г. соответствуют ключевым допущениям, которые содержаться в Концепции долгосрочного социально- экономического развития РФ до 2020г., и их предстоит еще привести в соответствие с уточненным макро- экономическим прогнозом.

3.3 Бюджетная политика на 2010-2012 годы

Бюджетное послание президента «Основные тезисы бюджетной политики на 2010-2012 годы». Документ в основном выходил в свет после оглашения Послания Федеральному Собранию и являлся во многом детализацией его экономической части. Заодно Бюджетное послание задавало ориентиры в работе над бюджетом, которая, как правило, начиналась после оглашения Бюджетного послания. Документ при этом просто передавался в парламент и правительство.

Кризисный 2009 год сместил ориентиры. В условиях, когда из-за кризиса экономические процессы внутри страны едва ли стали поддаваться более или менее точному прогнозу, Бюджетное послание стало основой бюджетного процесса на ближайшие несколько лет. О значимости документа говорит еще и тот факт, что впервые глава государства специально собрал в Кремле совещание с членами кабинета министров, чтобы лично обозначить основные тезисы бюджетной политики на 2010-2012 годы. Всего их оказалось десять.

Общая ситуация в экономике страны оценивается как крайне тяжелая. "Глобальный экономический кризис далек от завершения, - констатировал Дмитрий Медведев. - В 2009 году мы ожидаем, к сожалению, более глубокий по сравнению с теми первоначальными прогнозами спад ВВП". Впервые за последние 10 лет доходы бюджета стали ниже расходов. Дефицит казны на этот год, как известно, рассчитан на уровне 7,4 процента. "Это еще оптимистичная цифра", - подчеркнул глава государства.

"Макроэкономическая стабильность является фундаментальным условием развития экономики, - заявил президент. - Исходя из этого, бюджетное планирование должно базироваться на консервативных оценках будущей динамики цен на сырьевые ресурсы. Конечно, цены могут оказаться и выше, и для нас это было бы, безусловно, лучше, но рисковать исполнением обязательств мы не имеем права".

Еще один главный принцип бюджетной политики - поиск золотой середины между двумя крайностями. С одной стороны, необходимо сдерживать рост государственных расходов, а с другой - бюджет не должен стать одним из источников дополнительного снижения экономического роста и деловой активности. "Бюджет должен наконец превратиться в один из ключевых факторов достижения наших долгосрочных целей", - указал Медведев, предостерегая от приоритетов в виде решения сиюминутных задач.

Во главе государственных приоритетов по-прежнему остается исполнение социальных обязательств. Именно этот тезис бюджетной политики на 2010-2012 годы прозвучал первым. Одновременно Медведев призвал придать соцобязательствам более адресный характер, а с этим, зная специфику на местах, лучше могли справиться региональные органы власти. Следовательно, необходимо расширять их полномочия в этой сфере.

Второе. Это последовательное снижение бюджетного дефицита, - заявил глава государства. - Темпы этого снижения подлежат отдельному обсуждению". При этом бюджет должен предусматривать повышенный уровень нераспределенных резервов, что даст возможность оперативно реагировать на меняющуюся экономическую ситуацию. "В частности, нам необходимо будет определиться с параметрами индексации фондов оплаты труда, денежного довольствия военнослужащих и минимального размера оплаты труда", - считает президент.

Об отдельном обсуждении бюджетного дефицита Дмитрий Медведев заговорил не просто так. Прогноз правительства предполагает, что в 2009 году дефицит составит 7,4 процента, в 2010-м - 5 процентов, а в 2011-м - 3. Определенная часть бюджетного дефицита в этом году была вызвана еще и тем, что, осуществляя значительный комплекс антикризисных мер, государство пошло на крупные дополнительные расходы. Однако в перспективе от них придется постепенно отходить. "Применение любых антикризисных мер является временным", - пояснил помощник президента Аркадий Дворкович. Вопрос в том, как скоро и от каких мер поддержки государство сможет отказаться, учитывая, что уже сегодня в Белом доме ожидают продолжения кризисных явлений.

Вице-премьер, министр финансов Алексей Кудрин твердо убежден, что расходы бюджета все равно снизятся. Но это потребует от правительства решать серьезную задачу - переходить к режиму жесткой экономии бюджетных средств и эффективно расходовать каждый рубль. Это был третий президентский тезис. "Экономить - это не всегда обязательно сокращать расходы, хотя по многим направлениям, которые в нынешних условиях не являются первоочередными, делать придется и это, - заявил Дмитрий Медведев. - Важно четко определить приоритеты и цели использования средств налогоплательщиков".

В этих условиях, считает Алексей Кудрин, все министерства и ведомства должны будут пройти через защиту своих бюджетов с учетом эффективности каждой отдельной программы. "Каждую строку бюджета необходимо анализировать с точки зрения результата", - в свою очередь заметил Аркадий Дворкович. В то же время министерствам, ведомствам и губернаторам постепенно будут предоставлять большую самостоятельность для эффективного использования денег. Но и спрос будет совершенно другой. В частности, в восьмом тезисе бюджетной политики глава государства указал на важность установления ответственности за эффективность, отдельно подчеркнув, что бюджетные субсидии не должны финансировать любые расходные обязательства. "Их применение следует ограничить случаями, когда необходимо устранить избыточную неравномерность уровня предоставления публичных услуг или когда нужно простимулировать внедрение лучшей практики оказания таких услуг, в том числе в рамках приоритетных национальных проектов", - указал Медведев.

Четвертый тезис касается поиска оптимальных форм поддержки как реального сектора экономики, так и финансовой системы. "Повышение эффективности, прежде всего энергоэффективности и производительности труда, технологическая модернизация должны стать обязательными условиями государственной поддержки", - сказал глава государства.

Пятый принцип - кардинальное повышение качества публичных услуг, предоставляемых гражданам, что требует внедрения современных форм предоставления медицинских, образовательных и иных соцуслуг.

Шестой тезис акцентировал внимание на необходимости принципиального усовершенствования системы госзакупок. "Этот механизм должен стимулировать технологическую модернизацию и конкурентоспособность эффективных производителей, - сказал президент. - Случаи завышения цен, по сути - прямой коррупции, должны последовательно и оперативно пресекаться".

Важной составляющей бюджетной политики станет налоговое законодательство. "Необходимо определить экономически оправданный уровень налоговой нагрузки, который будет стимулировать развитие предпринимательства и применение передовых технологий", - обозначил седьмой тезис Медведев. К тому же оценить налоговую нагрузку придется еще и для смягчения отрицательного для налогоплательщиков эффекта от увеличения взносов на пенсионное и медицинское страхование.