Бюджетное устройство РФ

В доходах бюджетной системы значительную долю сохраняют налоговые поступления от экспорта нефти и газа. В 2008г. эта доля составляла 50% всех бюджетных доходов. В 2009г. доля нефтегазовых доходов федерального бюджета должна снизиться до 30%, а возможно, и еще больше. Такие ожидания обусловлены значительно большим снижением мировых цен на нефть, чем это предполагалось при проведении бюджетных расчетов.

В связи с этим может возникнуть сомнения в реальности исполнения федерального бюджета на 2009г. и трехлетнего бюджета в целом в условиях снижения нефтегазовых доходов, замедления роста ВВП в сравнении с запланированными показателями, усиления инфляционных ожиданий, нестабильностью в банковской системе, вызовами мировой финансовой системы, оказывающими негативное влияние на российскую экономику. Однако оснований для таких сомнений сегодня нет.

Благодаря плодотворной совместной работе правительства и депутатского корпуса в течение последних лет сейчас имеется возможность обеспечить стабильность бюджета при низких ценах на нефть. Созданная в России «подушка безопасности» будет служить защитной бюджетной стабильности более трех лет.

На начало 2008г. (т.е. до своего разделения) размер Стабилизационного фонда был равен 3.849 трлн.руб. К декабрю 2008г. объемы Фондов, выделившихся из него, составили соответственно: Резервного- 3,588 трлн.руб., Национального благосостояния - 1,672 трлн.руб. Поэтому при цене нефти в 50 и в 40 дол. За баррель все социальные обязательства государства будут выполнены.

Федеральная казначейская система, обеспечивающая исполнение и региональных, и муниципальных бюджетов, работает таким образом, что деньги дойдут до каждого потребителя. И заработная плата в бюджетных учреждений, и пенсии, и все социальные выплаты будут выплачиваться своевременно.

Конечно, накопленные финансовые резервы не ликвидируют всех рисков мирового финансового кризиса, который в силу своего глобального характера затронул Россию. Но эти резервы дают возможность правительству обеспечить социальную поддержку в случае высвобождения части рабочих мест - соответствующим образом профинансировать пособия, обеспечить возможность переквалификации, перераспределение рабочей силы, переход к новому этапу развития предприятий. Это - функция государства, и она будет исполняться неукоснительно.

По прогнозам, рост мировой экономики в 2009г. будет самым низким за последние 20 лет. Международный валютный фонд прогнозирует, что по паритету покупательной способности он не превысит 2,2%. Это означает, что все страны мира в разной степени будут иметь рост, но в наиболее развитых странах, странах Организации экономического сотрудничества и развития этот показатель будет иметь отрицательную величину. Например, ожидаемое падение ВВП в США в 2009г. составил 0,7%, странах Еврозоны- 0,5%. Соответственно, снижение идет и на других развивающихся рынках. Снижены прогнозные показатели и по России. Спрос на товары российского экспорта - нефть, газ, металлы и другие природные ископаемые, а также на оборудование и на технологии будет существенно снижен. Такое сокращение спроса уже ощущалось в четвертом квартале 2008г. Однако существующая сегодня модель бюджетного процесса позволяет полностью исполнять принятый федеральный бюджет, несмотря на уточнения или фактически складывающиеся показатели в следующем году по росту цен на нефть, доходам бюджета.

Вместе с тем, вызовы мировой финансовой системы, ее влияние на российскую экономику могут быть более существенными, чем это сегодня представляется. Исходя из подобных предположений, в Бюджетный кодекс РФ внесена поправка, приставляющая на один год, до 1 января 2010г. действие отдельных статей, затрудняющих принятие правительством отдельных решений по управлению средствами федерального бюджета.

Это поправка позволяет в течение 2009г. упростить порядок принятия решений о пересмотре расходов, использовании средств Резервного фонда и остатков средств бюджета на выплаты, сокращающие долговые обязательства и заимствования, а также на обеспечение сбалансированности федерального бюджета, то есть страховаться от недополучения ненефтегазовых доходов.

Подобные решения будут приниматься правительством страны после предварительного рассмотрения правительственных предложений на специальной комиссии Федерального собрания Российской Федерации, состоящей из 7 депутатов Государственной Думы и 7 членов Совета Федерации.

В принятом федеральном бюджете была заложена цена на нефть в 2009г. - 95 дол., в 2010г. -90 дол., 2011г. - 88 дол. За баррель. Сейчас, по нашей предварительной оценке, эти значения будут значительно ниже - соответственно, 50, 55 и 60 дол. Это означает, что принятый бюджет будет исполнен, но наполнения Резервного фонда национального благосостояния не будет. При 50 дол. За баррель нефтегазовый трансферт бюджета для исполнения расходов придется наполнять из Резервного фонда, как, впрочем, и для компенсации других несобранных доходов бюджета.

Федеральный бюджет на 2009г. и плановый период 2010 и 2011 гг. сформирован исходя из необходимости финансирования всех заявленных Правительством РФ программ, в первую очередь социальных.

Объем ВВП по прогнозам составят: в 2009г. - 51 трлн. руб., 2010г. - 59 трлн. руб., в 2011- более 67 трлн. руб. Рост ВВП планируется не менее 6% в год.

Уровень инфляции будет снижаться с 8,5% в 2009г. до 6,8% в 2011г.

Трехлетний бюджет сформирован с профицитом, который на 2009г. заложен в размере 1,9 трлн. руб., на 2010г. - 1,2 трлн. руб., 2011г. - 1,5 трлн. руб. Доходы бюджета на 2009г. определены в объеме почти 11 трлн. руб. К 2011г. они должны возрасти до 13 трлн. руб. При этом темпы их прироста должны составлять в среднем около 9% в год. Таким образом, темпы прироста доходов бюджета запланированы более низкие, чем они были в 2008г., что связано, в первую очередь, с сокращением нефтяных доходов.

Основные показатели трехлетнего бюджета (и соответствующего правительственного прогноза социально- экономического развития страны), согласно вышеназванному федеральному закону приведены в табл.3 [19].

 

 

Таблица 3

Основные показатели федерального бюджета на 2009г- 2011г.

	2009	2010	2011
Доходы, млрд. руб. (% ВВП) Расходы, млрд. руб.(% ВВП) Профицит,млрд.руб.(%ВВП)	10927,1(12,0) 9024,0 (17,5) 1902,5 (3,7)	11733,6(19,8) 10320,3(17,4) 1413,3 (2,4)	12839,0(19,0) 11317,7 (16,7) 1521,3 (2,3)
Прирост ВВП,%	6,7	6,6	6,2
Индекс инфляции, %	7,5-8,5	5,5-7,0	5,0-6,8

 

Планирование бюджетных расходов впервые осуществлялось раздельно по бюджетным ассигнованиям на исполнение действующих и принимаемых расходных обязательств. Расчет ассигнований на исполнение действующих расходных обязательств осуществлялся с учетом решений, принятых в этом году и направленных на повышение уровня пенсионного обеспечения и социальной поддержки населения, а также рост заработной платы работников федеральных государственных учреждений и денежного довольствия военнослужащих.

Общий объем расходов федерального бюджета на 2009г. предусмотрен в размере 9 трлн. 25 млрд. руб. В 2010-2011 гг. расходы бюджета увеличиться, в первую очередь за счет увеличения ассигнований на социальную сферу. Можно сказать, что главный акцент в бюджете сделан на улучшение качества жизни людей[18].

Госдума приняла в первом чтении скорректированный бюджет на 2009г. Впервые за последние десять лет предусмотрен дефицит 7,4% ВВП.

«Скорректированность» бюджета состоит в том, что прежние расчеты (в утвержденном в конце 2008г. Законом о бюджете варианте главного финансового документа государства) осуществлялись исходя из предположения, что среднегодовая цена нефти Urals - 95 долл. за баррель. Теперь посчитали исходя из 41 долл. за баррель.

Доходы федерального бюджета сократились по сравнению с предыдущим вариантом бюджета на 4,213 трлн. руб.- до 6,714 трлн. руб. Зато расходы возросли на 667,5 трлн. руб. - до 9,692 трлн. руб.

Вместо планируемого профицита бюджета на 1,902 трлн. руб., или 3,7% ВВП, в законопроекте запланирован дефицит в размере 2,978 трлн. руб. - 74% ВВП, или 30,7% к общему объему расходов. В реальности дефицит может оказаться еще выше: Минфин России оценивает дефицит по итогам года на уровне 3,032 трлн. руб., или 7,5% ВВП.А с учетом использования средств Фонда национального благосостояния на поддержку банковской системы дефицит прогнозируется на уровне 8%.

Основную часть дефицита (2,746 трлн.руб.) Минфин России намерен покрыть за счет средств накопленного Резервного фонда, который на 1 апреля составил 4,118 трлн. руб. (121,06 млрд. долл.).

Общий объем финансовых ресурсов, обещанных в 2009г. под программу антикризисных мер, оценивается в 3 трлн. руб. (7,5% ВВП) без учета средств, полученных финансовыми институтами на кредитование экономики в 2008г.

Дополнительная финансовая поддержка регионов составит 300 млрд. руб., трансферты государственным внебюджетным фондам - около 4000 млрд. руб., а на различные мероприятия по поддержке отдельных отраслей экономики и социальной поддержке населения зарезервировано еще 600 млрд. руб.

Сокращаются расходы на госаппарат на 38,7 млрд. руб., или на 22% всех расходов на госуправление. Расходы на центральные аппараты министерств и ведомств урезаны анна 12,9%.

Расходы на территориальные органы власти сокращены на 11,6 млрд. руб. На федеральные законодательные органы власти в 2009г. будет потрачено на 937 млн. руб. меньше, чем планировалось ранее.

Предполагается урезать премии чиновникам: официальные фонды премирования в 20009г. сократятся в целом на 21,3 млрд. руб.. ли на 27%. В целом снижение расходов на фонды оплаты труда служащих министерств и ведомств составит примерно 22% [20].

Объем финансирования экономической сферы к 2011г. по сравнению с 2008г. увеличивается почти в 1,8 раза. Основную долю в структуру расходов составляют средства, направляемые на развитие транспорта и дорожного хозяйства, причем планируется увеличение этой доли с 36,№% в 2008г. до 57,7% в 2011г. Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельхозпродуктов, сырья и продовольствия получит в 2009г. 120 млрд. руб.

Свыше 2 трлн. руб. в 2009г. будет израсходовано на нужды национальной обороны и безопасности страны.

Одна из основных социальных статей бюджета- расходы на пенсионное обеспечение. В 2009г. отчисления в пенсионную систему возрастут на 360 млрд. руб. поскольку на 40% будет увеличена базовая часть трудовой пенсии, а ее средний размер составит 5859 руб. Будет увеличен среднегодовой прожиточный минимум (с 4135 до 4989 руб.) - показатель, который служит ориентиром для расчета социальной помощи населению. В следующем году будет проиндексирован размер материнского капитала. Он возрастет с 276 тыс. руб. до 299,7 тыс. руб. Объем Федеральной целевой программы «Жилище» составит 75,5 млрд. руб.

По инициативе Председателя Правительства РФ В.В. Путина пособия по безработице с 1 января 2009г. будут увеличены на 1,5 тыс. руб. и составят 4,9 тыс. руб., что обойдется бюджету примерно в 30 млрд. руб.

Рост доходов заложен практически по всем статьям бюджета. В 2009г. существенно, более чем на 59% увеличатся ассигнования на здравоохранение, на 20% - на культуру, на 26% - образование. Дополнительные средства получат наука и спорт. Полностью будут профинансированы олимпийские стройки.

В рамках федерального бюджета на 2009г. и плановый период 2010-2011гг. предусмотрены дотации бюджетам субъектов Федерации в размере 432 млрд. руб. в 2009г. и в объеме 455 и 48 млрд. руб. в 2010 и 2011 гг. соответственно. Субсидии бюджетам субъектов Федерации увеличены в 2009г. на 10,3 млрд. руб. Большая часть этой суммы - 6 млрд. руб. - выделяется на строительство медицинских центров по оказанию помощи в области акушерства и гинекологии.

Конечно, некоторым регионам потребуется дополнительная поддержка. Такие дополнительные меры на 2009г. в связи с новым уточнением и прогнозом бюджета уже вырабатываются и в январе следующего года будут обсуждаться в Правительстве РФ.

Потребуется поддержка и государственным внебюджетным фондам - ПФР, ФФОМС и ФСС, в которых ожидается некоторое снижение темпов роста доходов по сравнению с запланированными.

Особое внимание в современных условиях требует долговая политика. При формировании бюджета пришлось учитывать не только накопленный дол бюджетной системы, но и внешнюю корпоративную долговую нагрузку на экономику ,что повлекло за собой увеличение процентных расходов после наблюдавшейся в 2006- 2207гг. тенденции их сокращения. Расходы на обслуживание государственного долга в 2011г. по сравнению с 2009г. возрастут на 1,6 раза.

Согласно поправке в Бюджетный кодекс РФ предусматривается, что правительство может увеличить в следующем году государственные расходы в ходе исполнения бюджета на величину дополнительного трансферта из федерального бюджета государственным внебюджетным фондам без обращения в Государственную Думу. Источником такого дополнительного увеличения может быть Резервный фонд. Таким образом, и они будут исполнены в полном объеме.

В связи с уточненным из-за последствий глобального финансового кризиса макроэкономическим прогнозом, который подготовил Минэкономразвития России, в январе 2009г. предстоит провести корректировку бюджета, а об их увеличении в связи с дополнительными мерами по поддержке населения и экономики страны, которые предпринимает государство.

Наряду с тем, что уже второй раз в России принимается трехлетний федеральный бюджет, сегодня осуществляется переход к еще одному инструменту экономического и финансового планирования - бюджетной стратегии на 15- летний период, в данном случае до 2023г.

Следует отметить, что два самостоятельных документа -Концепция долгосрочного социально- экономического развития РФ до 2020г. и бюджетная стратегия на период до 2023г. определяются магистральный путь нашего движения вперед. При этом бюджетная стратегия, нацеленная на увязку долгосрочных целей экономической политики и реальных возможностей и ресурсов, будет обновляться примерно каждые два года, иначе не возможно принимать долгосрочные федеральные целевые программы, такие как программа перевооружения армии до 2020г., строительство дорог до 2020г. или 2030г. Документ будет дорабатываться в сторону большей детализации отраслевых подходов, прописывания мер на ближайшие 15 лет. Естественно, он будет отличаться от КДР, закрепляющей цели развития отдельных секторов российской экономики, связанные с диверсификацией, повышением ее инновационности. Бюджетная стратегия будет показывать, как государство, как бюджет будут решать эти задачи. Но эти два документа должны стыковаться, и именно в этом направлении доработка бюджетной стратегии будет продолжаться.