Реформирование бюджетного процесса и учета

     г) разделение расходов в сфере науки  на расходы на фундаментальные исследования (раздел общегосударственных вопросов) и расходы на прикладные научные исследования с включением расходов на прикладные научные исследования в соответствующие разделы функциональной классификации расходов;

     д) упорядочение отражения расходов на реализацию федеральных целевых  программ в функциональной классификации расходов;

     е) приведение структуры экономической  классификации расходов в соответствие с экономическим содержанием  операций в секторе государственного управления;

     ж) применение кода администратора бюджетных  средств ко всем операциям, проводимым в рамках исполнения бюджета (доходам, расходам, источникам финансирования дефицита). 

     Проект  функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации предусматривает 11 разделов по сравнению с 27 разделами  действующей функциональной классификации. Существенной особенностью предлагаемой структуры является наличие раздела, объединяющего в себе расходы на реализацию функций общегосударственного характера. Структура подразделов функциональной классификации расходов построена по принципу выделения подфункций, дальнейшая детализация расходов осуществляется на уровне целевых статей и видов расходов функциональной классификации в процессе формирования соответствующих бюджетов бюджетной системы. 

     Проект  классификации операций сектора  государственного управления предусматривает группировку операций по их экономическому содержанию с возможностью ее применения для учета операций как по кассовому методу, так и по методу начислений. 

     В отличие от кассового метода учета, который позволяет лишь отследить потоки денежных средств и не дает полного представления об активах и обязательствах бюджетов бюджетной системы, метод начислений позволит оценивать результат исполнения программ, а также сопоставлять себестоимость оказываемых государством услуг и затраты на возможное приобретение указанных услуг на рынке. 

     Учет  по методу начислений значительно повысит  прозрачность операций сектора государственного управления и даст информацию о финансовых последствиях принимаемых решений  в налогово-бюджетной сфере. В  центре системы учета, основанной на методе начислений, будет находиться администратор бюджетных средств, который должен учитывать не только расходы бюджета, но и поступления в соответствующий бюджет. В отчетность, составленную на основе учета по методу начислений, включается баланс активов и обязательств, отчет о финансовых результатах деятельности и отчет о движении денежных средств. Для оценки влияния решений, принимаемых в налогово-бюджетной сфере, на состояние активов и обязательств, а также для оценки и формирования отчетности об исполнении бюджета план счетов бюджетного учета будет интегрирован с бюджетной классификацией. 

     В рамках классификации операций сектора  государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовыми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влияние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики. 

     Переход к новой системе учета предполагается осуществить путем разработки и  утверждения общих стандартов бюджетного учета и отчетности с предоставлением  права органам исполнительной власти разных уровней и администраторам бюджетных средств вести в рамках этих стандартов управленческий учет. 

     В перспективе экономическая классификация  расходов должна быть интегрирована  с классификацией операций сектора  государственного управления. При формировании бюджетов в 2005 год в качестве экономической классификации расходов предлагалось использовать отдельные позиции (коды) классификации операций сектора государственного управления. 

     Наряду  с реформированием функциональной и экономической классификаций  расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре федеральных органов исполнительной власти. 

     Главными  распорядителями средств федерального бюджета будут являться все федеральные  органы исполнительной власти (федеральные  министерства, агентства и службы), законодательные и судебные органы Российской Федерации, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (до внесения изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в состав главных распорядителей средств федерального бюджета также могут быть включены отдельные наиболее значимые учреждения науки, образования, культуры, средств массовой информации согласно федеральному закону о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год). 

     Одновременно  в целях упорядочения процесса составления  проекта федерального бюджета и  в соответствии с проводимой административной реформой предлагается ввести понятие "субъекты бюджетного планирования", под которыми понимаются федеральные министерства, имеющие право в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" вносить в Министерство финансов Российской Федерации предложения по формированию федерального бюджета и финансовому обеспечению федеральных служб и федеральных агентств, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации, федеральные органы законодательной и судебной власти, Генеральная прокуратура Российской Федерации, Счетная палата Российской Федерации, Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, имеющие право распределять ассигнования и лимиты бюджетных обязательств федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств. Исключительно в целях бюджетного планирования субъекты бюджетного планирования вносят предложения по формированию бюджетных проектировок по отдельным наиболее значимым учреждениям науки, образования, культуры, средств массовой информации. 

     2.2. Бюджеты действующих и принимаемых обязательств. 

     Как показывает бюджетная практика, объем  и структура значительной части  расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т.д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плановые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты.

     В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые программы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной  сфере, пособий и т.д.), включение  которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредственно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесрочного финансового плана.

     Исходя  из этого, при формировании бюджета  расходные обязательства могут  быть разделены на действующие и  принимаемые, что позволит:

     существенно упростить и ускорить процедуру  составления и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств, сосредоточив процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязательствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики;

     поддерживать  более жесткие бюджетные ограничения, поскольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выделения бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговременного их сокращения (отмены);

     удлинить  период и повысить надежность среднесрочного бюджетного планирования за счет устанавливаемых правил прогнозирования объема действующих обязательств (в том числе с их распределением между администраторами бюджетных средств);

     ввести  в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью направления их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ.

     В настоящее время в Российской Федерации нет условий для  полного введения этого принципа бюджетного планирования, поскольку отсутствует законодательное определение понятия "расходные обязательства", а суммарный объем обязательств, установленных действующим законодательством, существенно превышает возможности бюджетов по их выполнению, размывая тем самым границу между действующими и принимаемыми обязательствами.

     В то же время в рамках разграничения  расходных и доходных полномочий была поставлена задача в 2005 году радикально сократить, а в дальнейшем полностью ликвидировать "необеспеченные мандаты" бюджетов всех уровней, включая федеральный бюджет. В частности, предлагались понятия "расходные обязательства" и "реестр расходных обязательств", под которыми понимается:

     "расходные обязательства" - обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением обязанности Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета;

     "реестр расходных обязательств" - свод указанных законов, нормативных правовых актов и договоров, соглашений и/или их отдельных положений, который должны вести органы исполнительной власти каждого уровня.

     После решения этой задачи появится возможность  четкого отделения действующих (включенных в реестр) расходных обязательств от принимаемых расходных обязательств, подлежащих или планируемых к  включению в этот реестр в случае выделения на эти цели бюджетных  ассигнований в пределах нераспределенных (в зависимости от экономического прогноза и политики заимствований) ресурсов.

     До  внесения соответствующих изменений  в Бюджетный кодекс Российской Федерации  выделение бюджета действующих  и бюджета принимаемых обязательств предлагалось осуществить в соответствии с решениями органов исполнительной власти в аналитических целях на этапе составления проекта перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на соответствующий год, не применяя такое выделение при утверждении и исполнении бюджетов. По решению органов исполнительной власти основные параметры бюджетов действующих и принимаемых обязательств включались в пояснительные материалы к проекту перспективного финансового плана и (или) проекта бюджета на очередной финансовый год. 

     Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый  для исполнения в планируемом  периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами (за исключением норм, действие которых приостановлено или планируется к приостановлению в порядке, предусмотренном пунктом 4 статьи 83 Бюджетного кодекса Российской Федерации), договорами и соглашениями. 

     К действующим обязательствам, в частности, относятся:  

• трансферты  населению, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации (субъектов Российской Федерации, муниципальных  образований);
• обязательства по предоставлению (оплате) государственных (муниципальных) услуг в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• обязательства, вытекающие из долгосрочных бюджетных целевых программ Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), а также адресной инвестиционной программы Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования);
• погашение и (или) обслуживание государственного (муниципального) долга в соответствии с условиями привлечения заемных средств;
• обязательства, вытекающие из договоров (соглашений), в том числе международных, действующих в планируемый период;
• средства, подлежащие перечислению в соответствии с законодательством Российской Федерации либо сложившимися принципами (практикой) бюджетного планирования в другие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

     Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых  для исполнения в планируемом  периоде расходных обязательств Российской Федерации (субъекта Российской Федерации, муниципального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде. 

     К принимаемым обязательствам, в частности, относятся:

• увеличение действующих или введение новых видов трансфертов населению;
• увеличение заработной платы, денежного довольствия;
• досрочное погашение государственного (муниципального) долга;
• предоставление (оплата) государственных (муниципальных) услуг сверх установленных нормативов (требований законодательства Российской Федерации);
• увеличение по сравнению с ранее предусмотренными планами ассигнований на реализацию действующих или новых бюджетных программ;
• новые бюджетные инвестиции;
• предоставление бюджетных кредитов.