Жалобы и заявления граждан: их понятие и роль в обеспечении законности

Последнюю группу организаций и лиц, чьи решения, действия (бездействие) могут быть оспорены в суде, составляют юридические лица и индивидуальные предприниматели, наделенные конкретными государственно-властными полномочиями. С этой целью федеральные органы государственной власти создают специализированные учреждения (государственные учреждения), обладающие специальной правоспособностью и осуществляющие свои функции в строго определенной сфере. Такое взаимодействие оптимально в силу специфики деятельности учреждений. Например, полномочия по осуществлению государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, как правило, передаются государственным учреждениям (ст. ст. 2, 21, 26, 32 ФЗ от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании"). Основанием для этого служит утвержденный в установленном порядке учредительный договор. Дополнительные условия - получение юридическим лицом соответствующей аккредитации и наличие у него специальной лицензии.

Требования законодательства, устанавливающие подведомственность дел об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц, изложены в п. 6 Постановления Пленума. Подведомственность определяется по кругу лиц, чьи права, свободы и законные интересы оказываются нарушенными в результате принятия незаконного решения либо совершения действий (бездействия). В том случае, когда такими решениями, действиями (бездействием) затрагиваются интересы коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, возникшие споры подлежат рассмотрению и разрешению в арбитражных судах. Также в арбитражных судах рассматриваются и разрешаются гражданские дела по заявлениям заинтересованных лиц об оспаривании решений, действий (бездействия), которые затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Рассмотрение и разрешение гражданских дел об оспаривании  решений, действий (бездействия), затрагивающих  права и законные интересы заявителя, не являющегося коммерческой организацией и индивидуальным предпринимателем, относится к компетенции судов общей юрисдикции.

Решения, действия (бездействие) должностных лиц, принятые или совершенные ими в рамках проведения оперативно-розыскных мероприятий, могут быть обжалованы заинтересованными лицами в соответствии с гл. 25 ГПК в силу прямого указания закона (ч. ч. 3 и 4 ст. 5 ФЗ от 12 августа 1995 г. "Об оперативно-розыскной деятельности").

Весьма любопытны суждения Пленума по некоторым принципиальным вопросам о порядке обжалования действий и решений должностных лиц по административным делам. Исходя из данных рекомендаций предметом судебного рассмотрения (речь идет о делах, рассматриваемых в порядке гл. 25 ГПК) теперь могут стать отдельные действия и решения, повлекшие неблагоприятные последствия для потерпевших лиц. Причем у используемого процессуального механизма защиты нарушенных прав и свобод потерпевших много общего с процессуальным порядком возмещения вреда потерпевшим в результате применения необоснованных мер ответственности за административное правонарушение (ст. 1070 ГК).

Между тем применительно  к отмеченным действиям и решениям в рамках административного производства процессуальный порядок, установленный гл. 25 ГПК, допустим только в тех случаях, когда по административному делу принято окончательное решение о прекращении производства либо в возбуждении административного производства было отказано. Таким образом, возможность обращения лица с соответствующим заявлением в суд об оспаривании действий и решений по административным делам - дополнительная процессуальная гарантия защиты прав и свобод граждан от незаконных актов должностных лиц, наделенных административными полномочиями. Единственный вопрос, который остается невыясненным, заключается в том, вправе ли потерпевшие одновременно с требованиями о признании незаконными действий и решений по административным делам выдвигать требование о компенсации морального вреда. Следует отметить, что в силу прямого указания закона (ст. ст. 12, 13 ГК) такого запрета для них не существует. Полномочия прокурора на обращение в суд с заявлением в порядке, установленном гл. 25 ГПК, раскрыты в п. 13 Постановления Пленума. Они следуют из ст. 45 ГПК, в соответствии с которой прокурор вправе обращаться в суд как в защиту прав, свобод и законных интересов конкретного гражданина, так и в защиту прав и свобод неопределенного круга лиц, РФ, субъектов Федерации, муниципальных образований.

Подготовленные Пленумом Верховного Суда РФ разъяснения позволят сформировать единую судебную практику по делам названной категории. Особенно это важно при рассмотрении и разрешении судами гражданских дел по заявлениям прокуроров, поданным в интересах неопределенного круга лиц¹⁴.

Глава 2. Проблемные вопросы законодательства об обращениях граждан

§ 2.1 Необходимость реформирования законодательства

об обращениях граждан

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений  граждан Российской Федерации» позволяет  реализовать права и свободы человека и гражданина, вместе с тем не содержит конкретизацию и детализацию процедур, связанных с рассмотрением обращений граждан различного характера (заявлений, жалоб, предложений), ряд его положений допускают неоднозначное толкование. Объективные факторы развития российского общества и практика правоприменения, связанная с обращениями граждан, позволяют утверждать о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства об обращениях граждан. Данный закон установил порядок рассмотрения обращения граждан государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами и распространил применение своих положений на отношения, связанные с реализацией права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления гражданином Российской Федерации, а также иностранным гражданином или лицом без гражданства (за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом). При этом установленный Федеральным законом порядок рассмотрения обращений граждан распространяется на все обращения, за исключением подлежащих рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Например, порядок рассмотрения обращений граждан Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации регулируется одноименным федеральным конституционным законом.

Таким образом, действие Федерального закона не распространяется на отношения, связанные с обращениями  юридических лиц и общественных объединений в органы публичной власти и к их должностным лицам. Хотя российская Конституция предусматривает рассматриваемое право только для граждан Российской Федерации, данное конституционное установление нельзя толковать как ограничивающее или не допускающее такое право для коллективных хозяйствующих субъектов, объединений граждан. Однако сфера взаимоотношений по направлению указанными субъектами своих обращений в органы публичной власти (например, с предложением внести изменения в какой-либо нормативный правовой акт) и корреспондирующей обязанности их рассмотреть на сегодняшний день остается неурегулированной. Между тем юридическое лицо и общественное объединение представляют собой ассоциацию граждан, объединенных по определенному признаку для решения обусловленных конкретной функцией задач (хозяйственных, общественно-политических и т. д.), что позволяет интерпретировать обращения данных субъектов как своеобразную форму коллективного обращения граждан.

По мнению О.В. Осипенко, необходимо урегулировать порядок  рассмотрения обращения граждан не только органами власти и должностными лицами, но и предприятиями, организациями и учреждениями независимо от форм собственности. С этим мнением следует согласиться лишь отчасти, ввиду того что с организациями (за исключением государственных и муниципальных учреждений) граждан связывают трудовые, гражданско-правовые, финансовые и другие отношения, порядок рассмотрения обращений которыми урегулирован нормами других федеральных законов. И только учреждения наделяются органами власти соответствующего уровня определенными полномочиями по предоставлению государственных и муниципальных услуг (например государственные унитарные предприятия «Бюро технической инвентаризации»). Причем в повседневной жизни гражданам гораздо чаще приходится обращаться именно в учреждения, нежели во властные структуры. В связи с этим видится целесообразным распространить положения анализируемого Федерального закона на деятельность государственных и муниципальных унитарных предприятий и учреждений по рассмотрению обращений граждан.

Комплекс норм, объединенных в статье 5 Федерального закона под  общим названием «Права граждан  при рассмотрении обращения», содержит ряд правомочий, от реализации которых  зависит эффективность всего  института обращения граждан.

Правомочие гражданина обращаться с просьбой об истребовании документов и материалов является весьма важным, так как во многих случаях у гражданина отсутствует возможность самому получить необходимую документированную информацию, на основе которой он выстраивает свое обращение. В известном смысле данный вид производства связан также с реализацией конституционного права граждан свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. «К сожалению, сформулировав данное правомочие гражданина, законодатель не сформулировал корреспондирующей с ним обязанности органов публичной власти и должностных лиц обеспечивать такое истребование». Между тем в действительности реализация гражданином вышеотмеченного права представляет серьезную проблему ввиду большого количества территориальных и структурных подразделений органов власти, затратности и долговременности процесса поиска нужного документа, необходимости сбора документов и материалов, поступающих с различных инстанций.

Статья 5.39 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях¹⁵ предусматривает наложение в качестве санкции административного штрафа в размере от 500 до 1000 рублей за неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной либо заведомо недостоверной информации.

Следующим установленным  Федеральным законом «О порядке  рассмотрения обращений граждан  Российской Федерации» правомочием  гражданина при рассмотрении обращения  является возможность знакомиться  с документами и материалами, касающимися рассмотрения обращения, если это не затрагивает права, свободы и законные интересы других лиц.

На первый взгляд, данная норма выглядит юридически обоснованной. Вместе с тем нельзя оставить без  внимания то обстоятельство, что для  отказа в ознакомлении с документами и материалами достаточно того, чтобы в процессе ознакомления просто были затронуты (но не нарушены) чужие права, свободы или интересы. Понятие затрагивания чужих прав, свобод и интересов само по себе также представляется весьма нечетким. При этом не предусмотрено исключения «для ситуации, когда лицо, чьи права, свободы или законные интересы будут затронуты, согласно на это». Уточнение оснований отказа в ознакомлении с документами с учетом высказанных предложений позволило бы снять ряд проблем граждан и органов власти, должностных лиц, связанных с рассмотрением обращений.

Статья 6 Федерального закона содержит гарантии безопасности гражданина, направившего обращение в орган  власти, в частности, ею установлен запрет преследования гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой деятельности указанных органов или должностного лица либо в целях восстановления или защиты своих прав, свобод и законных интересов либо прав и свобод и законных интересов других лиц. Между тем преследование граждан, направивших обращение, должно исключаться в принципе и в целом, а не только в связи с критикой или другими обстоятельствами, перечисленными в законе.

Несомненным является то, что работа с обращениями граждан - это живая и многогранная деятельность, в процессе которой приходится сталкиваться с гражданами, преследующими разные, в том числе морально нечистоплотные, интересы либо страдающими психическими расстройствами. Поэтому вполне правомерным выглядит наличие некоторого числа оснований, в соответствии с которыми обращения не подлежат рассмотрению. Такие основания изложены в статье 11 рассматриваемого закона. Их анализ весьма важен для оценки всего административно-правового механизма работы с обращениями граждан.

Так, частью 2 статьи 11 Федерального закона предусмотрено, что обращение, в котором обжалуется судебное решение, в течение семи дней со дня регистрации  возвращается гражданину с разъяснением порядка обжалования данного судебного решения. Редакция этого правила представляется не очень удачной в связи с тем, что граждане, как правило, не обжалуют судебное решение, а выражают недовольство или несогласие с принятым органом (должностным лицом) решением, по поводу которого суд постановил отказать гражданину в удовлетворении его требований. Здесь видится целесообразность изменения вышеприведенной статьи Федерального закона нормой, согласно которой не при обжаловании, а просто при факте наличия судебного решения по вопросу, указанному в обращении, гражданину возвращается обращение с разъяснением его права на обжалование судебного решения. Это позволит сэкономить время и силы как обратившейся, так и рассматривающей обращение стороны.

В соответствии со статьей 4 Федерального закона обращение гражданина направляется в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в письменной форме или в форме электронного документа в виде предложения, заявления, жалобы. Предложение, как форма письменного обращения, рассматривается в Федеральном законе как рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. Согласно статье 10 Федерального закона государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо обязаны дать письменный или в форме электронного документа ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Однако обращение гражданина в форме предложения может не содержать вопросов. «Если заявитель высказывает, например, свои рекомендации по совершенствованию нормативных актов, то в ответ, как правило, можно лишь указать, что его предложения будут учтены при последующем совершенствовании законодательства, если никаких аналогичных проектов или уже действующих правовых актов не имеется. Если же заявитель прямо указывает на то, что ответ не нужен, или его обращение является «эмоциональной разрядкой» и не содержит конкретных просьб или жалоб, то ответ может быть расценен как «отписка» или, соответственно, «издевательство». В таких ситуациях формального характера обязательности ответа на предложение граждан можно избежать, если предусмотреть в статье 11 Федерального закона в качестве основания для отказа в ответе прямое указание гражданина на то, что ответ не нужен, или отсутствие в тексте существа обращения (например, если обращение состоит из набора несвязных слов, словосочетаний или предложений).