Региональная политика по финансовому оздоровлению жилищно-коммунального хозяйства в условиях кризиса

Данные  аудиторских проверок показывают, с  одной стороны, занижение тарифов  по сравнению с экономически обоснованным уровнем (чаще всего при невыполнении необходимого регламента работ), а с другой стороны – наличие неиспользованных резервов (15-20%) даже при самых низких тарифах.     

Анализ  большинства инвестиционных проектов по развитию систем коммунального обслуживания показывает, что в основном они направлены на экстенсивное наращивание мощностей и в значительно меньшей степени предполагают меры по сокращению затрат, потерь и утечек.      

В жилищной сфере не удалось в полной мере воспользоваться преимуществами конкурентных отношений в сфере управления и эксплуатации жилья, поскольку в условиях нестабильного и недостаточного финансирования оказалось невозможным добиться полноценных договорных отношений. Неспособность органов местного самоуправления выполнять свои договорные обязательства привела к повсеместному рецидиву административного принуждения подрядчиков и фактическому отходу от выполнения в полном объеме контрольных функций. По тем же причинам не удалось в полной мере обеспечить государственный контроль качества предоставления жилищно-коммунальных услуг, проводимый органами государственной жилищной инспекции субъектов Российской Федерации.     

Монополизм  коммунальных предприятий, неразвитость гражданско-правовых механизмов ответственности  за количество и качество оказываемых  услуг, которое сегодня находится на беспрецедентно низком уровне, не позволяют эффективно защищать интересы потребителей. Недофинансирование коммунальной сферы обусловливает и отсутствие экономического интереса в создании товариществ собственников жилья, что в еще большей степени снижает перспективы развития конкуренции.     

Невыполнение  бюджетных обязательств и отсутствие эффективных и прозрачных процедур формирования и изменения тарифов  обусловливают непривлекательность  жилищно-коммунального комплекса  для частных инвестиций. Между тем большинство проектов модернизации жилищного фонда и коммунальной инфраструктуры потенциально являются коммерчески выгодными. Создание условий для притока частных инвестиций могло бы кардинально изменить финансовое положение отрасли.     

Все это свидетельствует о наличии системного кризиса в отрасли и о межотраслевом характере возникших проблем, для решения которых, а также для обеспечения перехода к новой модели устойчивого функционирования жилищно-коммунального комплекса необходимо использование программно-целевого метода.     

Постановление Правительства РФ от 17 ноября 2001 года №797 «О подпрограмме «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса РФ» федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг. стало базовым документом, направленным на реформирование ЖКХ.     

Цели  и задачи. Основными целями подпрограммы являются:

• Повышение эффективности, устойчивости и надежности функционирования жилищно-коммунальных систем жизнеобеспечения населения.
• Привлечение инвестиций в жилищно-коммунальный комплекс, улучшение качества жилищно-коммунальных услуг с одновременным снижением нерациональных затрат.
• Адресная социальная защита населения при оплате жилищно-коммунальных услуг.

     Для достижения этих целей необходимо решить следующие задачи:

• Обеспечить финансовое, оздоровление жилищно-коммунальных предприятий.
• Обеспечить условия для снижения издержек и повышение качества предоставления жилищно-коммунальных услуг.
• Обеспечить инвестиционную привлекательность жилищно-коммунального комплекса.
• Оказать государственную поддержку модернизации жилищно-коммунального комплекса.

Действующая система управления жилищно-коммунальным хозяйством характеризуется рядом  недостатков, без устранения которых  в принципе невозможно вести речь о нормализации функционирования отрасли, повышении надежности и качества, а также обеспечении стабильной стоимости жилищно-коммунальных услуг.

2.2 Тарифная политика в коммунальной сфере и ее совершенствование

Вопрос  тарифной политики на жилищно-коммунальные услуги является самым актуальным, так как затрагивает интересы каждого гражданина, его благосостояние, условия проживания и обеспечение  жизненно необходимыми услугами.

Существующие  сегодня проблемы в достижении баланса  интересов производителей и потребителей жилищно-коммунальных услуг сложились  не в одночасье, а накапливались  десятилетиями.

Одним из первых решений советского правительства  в марте 1918 г. была полная отмена платы  за жилье. Впоследствии была введена  чисто символическая плата. Все  попытки повышения оплаты жилищно-коммунальных услуг натыкались на непонимание  партии и правительства, которые  гордилось низкой квартирной платой как одним из завоеваний социализма. В итоге такая тарифная политика приводила к убыточности предприятий ЖКХ.

Переход к многоукладной экономике и  развитию рыночных отношений коренным образом меняет положение предприятий  жилищно-коммунального хозяйства. Основные принципы и методы установления цен на услуги по содержанию и ремонту жилья, за наем жилых помещений и тарифов на коммунальные услуги, а также правила регулирования и применения этих цен и тарифов определены Федеральным законом от 24 декабря 2004 г. №210 «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса».

Формально основным методом регулирования тарифов на коммунальные услуги является согласование РСО так называемых экономически обоснованных затрат. Фактически же суть регулирования сводится к достижению компромисса с регулирующей организацией относительно достаточного для поддержания деятельности РСО размера валовой выручки. В этих условиях целью тарифной политики стала минимизация выручки коммунальных организаций, снабжающих население ресурсами (теплом, водой, электричеством и газом), а также перенос финансовой ответственности за коммунальные услуги, потребленные организациями бюджетной сферы и населением, на иные группы потребителей путем введения механизма перекрестного субсидирования тарифов.

Фактически суть регулирования  заключается в достижении компромисса  с регулирующей организацией относительно достаточного для поддержания деятельности РСО размера валовой выручки.

В этих условиях из себестоимости услуг ЖКХ были фактически исключены затраты, связанные с перспективными нуждами предприятий: амортизационные отчисления, достаточные для модернизации инженерного оборудования, проведения профилактических ремонтов, осуществления НИОКР, повышения квалификации работников и т. п. Все эти неосуществленные затраты представляли собой потенциал отложенной инфляции, который реализовался по мере выполнения комплексных программ по модернизации коммунальной инженерной инфраструктуры муниципальных образований. Недоучет затрат воспроизводственного характера в ЖКХ стал причиной функционирования его предприятий в режиме выживания. Ориентация тарифного регулирования исключительно на текущие затраты не позволяет РСО привлекать какие-либо иные инвестиции, кроме бюджетных или средств, полученных за счетповышения тарифов для потребителей.

Сегодня величина тарифа на коммунальные услуги устанавливается на основе определения уровня затрат организации по методу “затраты плюс”. Этот метод ориентирует организации коммунального комплекса (ОКК) не столько на повышение эффективности своей хозяйственной деятельности (инновации, снижение издержек) для обеспечения роста прибыли при стабильном тарифе, сколько на постоянное повышение тарифов на оказываемые услуги.

Соответственно, такая категория, как прибыль, присутствует в тарифном регулировании номинально. Фактически же имеет место планирование в составе тарифа “расходов из прибыли”, которые регулируются как затраты, относимые на себестоимость. При потребности в инвестициях, превышающих амортизационную составляющую тарифа, ресурсов снабжающей организации устанавливают инвестиционную надбавку к тарифу. Таким образом, несмотря на формально жесткую регламентацию образования тарифов, их установление остается непредсказуемым как для потребителей, так и для ОКК.

Как показывает практика, основные проблемы в области тарифного регулирования, тарифы возникают на муниципальном уровне, и вызваны они, в первую очередь, отсутствием квалифицированных кадров и низким уровнем подготовки специалистов, которые этим занимаются. Кроме того, в муниципальных органах имеет место конфликт интересов, связанный с тем, что они владеют объектами коммунальной инфраструктуры, управляют ими и одновременно регулируют их деятельность, устанавливая на их продукцию (услуги).

В муниципальных органах имеет  место конфликт интересов, связанный  с тем, что они владеют объектами  коммунальной инфраструктуры, управляют  ими и одновременно осуществляют регулирование их деятельности, включая установление тарифов на их продукцию (услуги).

Региональные органы регулирования  фактически дублируют деятельность муниципальных органов в процессе установления тарифов на коммунальные услуги. С одной стороны, они располагают инструментами влияния на решение муниципальных органов регулирования, такими как:

· установление индексов предельного роста тарифов по отдельным коммунальным услугам;

· определение индексов предельного  увеличения платы граждан за коммунальные услуги;

· критерии доступности коммунальных услуг для населения.

С другой стороны, возможность региональных органов регулирования контролировать соответствующую деятельность муниципальных  органов (в частности, пересматривать решения, не соответствующие решениям вышестоящих инстанций) ограничена.

Все это свидетельствует о необходимости  разработки новых подходов к формированию тарифов на услуги предприятий жилищно-коммунального комплекса, которые должны стать альтернативой традиционному методу формирования тарифов, искажающему рыночные сигналы, снижающему стимулы РСО к эффективной хозяйственной деятельности и ограничивающему им доступ к инвестиционным ресурсам.

Необходимо разработать новые  подходы к формированию тарифов на услуги предприятий ЖКК муниципальных образований, которые должны стать альтернативой традиционному методу, искажающему рыночные сигналы, снижающему стимулирование эффективности РСО и ограничивающему им доступ к инвестиционным ресурсам.

Новый механизм тарифного регулирования должен опираться на соответствующие федеральные законы, обеспечивающие прозрачную и долгосрочную ценовую (тарифную) политику, а также открытую для потребителей систему информации о структуре тарифа. Особое внимание следует уделить тому, чтобы изменение тарифов на ЖКУ стало предсказуемым для потребителей и позволяло бы им своевременно приспособиться к переменам.

2.3 Органы местного самоуправления и тарифное регулирование

Основная  цель любой программы комплексного развития коммунальной инфраструктуры – оптимизация, развитие и модернизация муниципальных коммунальных систем теплоснабжения, электроснабжения, водоснабжения и водоотведения, а также газоснабжения для сохранения их работоспособности или обеспечения целевых параметров улучшения их состояния. Программа комплексного развития – это комплексная оценка развития систем жизнеобеспечения муниципального образования на перспективу. Она должна разрабатываться органами местного самоуправления с целью гарантированного покрытия перспективной потребности в энергоносителях для обеспечения эффективного, качественного и надежного снабжения коммунальными ресурсами с минимальными издержками за весь цикл жизни систем жизнеобеспечения, а также в целях повышения инвестиционной привлекательности муниципального образования за счет предоставления возможности быстро подключать новые объекты к коммунальным системам и получения коммунальных услуг по обоснованным ценам.

Представительные  органы муниципальных образований  утверждают в соответствии с документами  территориального планирования муниципальных  образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; утверждают инвестиционные программы  организаций коммунального комплекса  по развитию систем коммунальной инфраструктуры; устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей. 

Основные  требования по реализации органами местного самоуправления полномочиями в сфере  регулирования тарифов (цен) на коммунальные ресурсы определены в Федеральном  законе от 30.12.2004 № 210-ФЗ «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса». 
Статьей 5 указанного федерального закона перечислены исключительные полномочия представительных органов муниципальных образований, они: 
1) утверждают в соответствии с документами территориального планирования муниципальных образований программу комплексного развития систем коммунальной инфраструктуры; 
2) утверждают инвестиционные программы организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; 
3) устанавливают надбавки к ценам (тарифам) для потребителей. 
Отдельно перечислены полномочия органов местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок, которые могут быть закреплены как за исполнительными органами муниципальных образований, так и представительными органами. Органы регулирования: 
1) определяют метод регулирования тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса; 
2) устанавливают систему критериев, используемых для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; 
3) согласовывают производственные программы организаций коммунального комплекса; 
4) утверждают технические задания по разработке инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; 
5) рассматривают проекты инвестиционных программ организаций коммунального комплекса по развитию систем коммунальной инфраструктуры; 
6) осуществляют расчет цен (тарифов) для потребителей; 
7) устанавливают тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса и надбавки к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса в соответствии с предельным индексом, установленным органом регулирования субъекта Российской Федерации для соответствующего муниципального образования, тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организаций коммунального комплекса на подключение; 
8) публикуют информацию о тарифах и надбавках, производственных программах и об инвестиционных программах организаций коммунального комплекса, а также о результатах мониторинга выполнения этих программ; 
9) участвуют в разработке проектов договоров, заключаемых в целях развития систем коммунальной инфраструктуры; 
10) заключают с организациями коммунального комплекса договоры в целях развития систем коммунальной инфраструктуры, определяющие условия выполнения инвестиционных программ организаций коммунального комплекса; 
11) осуществляют мониторинг выполнения производственных программ и инвестиционных программ; 
12) привлекают соответствующие организации для проведения экспертизы обоснованности проектов производственных программ, проверки обоснованности расчета соответствующих им тарифов, а также для определения доступности для потребителей товаров и услуг организаций коммунального комплекса; 
13) принимают решения и выдают предписания в пределах своих полномочий, установленных настоящим Федеральным законом, которые обязательны для исполнения организациями коммунального комплекса; 
14) запрашивают информацию у организаций коммунального комплекса, предусмотренную настоящим Федеральным законом и нормативными правовыми актами Российской Федерации. 
Органы регулирования муниципальных образований регулируют тарифы на товары и услуги организаций коммунального комплекса, осуществляющих эксплуатацию систем коммунальной инфраструктуры, используемых в сфере водоснабжения, водоотведения и очистки сточных вод, объектов утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, в случае, если потребители соответствующего муниципального образования, обслуживаемые с использованием этих систем и объектов, потребляют более 80 процентов (в натуральном выражении) товаров и услуг этих организаций коммунального комплекса, а также регулируют тарифы на подключение к системам коммунальной инфраструктуры, тарифы организации коммунального комплекса на подключение, надбавки на товары и услуги организации коммунального комплекса и надбавки к ценам (тарифам) для потребителей.