Структура исполнительной власти

В  краях  и  областях  выделяется  два  вида  организационно-правового  статуса  правительства:  во-первых,  правительство  может  являться  самостоятельным  исполнительным  органом  государственной власти,  обладать  собственной  компетенцией,  быть  организационно  обособленным  от  главы  исполнительной  власти  (Свердловская  область,  Ярославская  область);  во-вторых,  правительство  может  быть  организационно  включено  в  структуру  администрации  субъекта  Федерации,  и,  не  обладая  функционально-правовой  самостоятельностью,  реализовывать  часть  компетенции  администрации.  В  этом  случае  первый  заместитель  главы  администрации  (губернатора)  возглавляет  правительство, а  другие  члены  правительства  являются  должностными  лицами  администрации  (Краснодарский  край,  Мурманская  область).

Состав  и  структура  правительства  субъекта  Федерации определяются  конституциями,  уставами  субъекта  Российской  Федерации  и  законами  о  правительстве,  а  также  указами  и  постановлениями  президента  и  главы  администрации  (губернатора).

В  состав  правительства  входит  председатель  правительства,  заместители председателя  правительства и члены правительства.  Заместители  председателя  правительства  и  члены  правительства,  как  правило,  являются  руководителями  соответствующих  отраслевых  министерств,  госкомитетов,  департаментов  или  территориальных  органов  исполнительной  власти  (в  некоторых  областях  и  городах  федерального  значения).  Они  назначаются  главой  исполнительной  власти  с  участием  законодательного  и  представительного  органа  государственной  власти.

В  большинстве  областей  в  качестве  органа  исполнительной  власти  общей компетенции действует администрация  области  (края). 

Деятельностью  администрации  руководит  глава  администрации  на  принципах  единоначалия.  Хотя  в  некоторых  субъектах  Федерации  в  состав  администрации  функционируют  коллегиальные  подразделения.  Например,  согласно ст. 7  Закона  Алтайского  края  «Об Администрации Алтайского  края» в структуре администрации создается совет администрации – коллегиальный орган,  принимающий решения от  имени администрации по  важнейшим  вопросам  жизни  края.

Структура  администрации  области (края)  утверждается  главой  исполнительной  власти  или по  его предложению законодательным и представительным  органом государственной власти  субъекта  Федерации.  Выделяются  следующие  типичные  элементы  структуры  администрации:

а)  руководители  администрации  – глава  администрации  (губернатор),  первый  заместитель  (вице-губернатор  или  председатель  правительства),  заместители  главы  администрации;

б)   правительство  области  (края) – руководящий  коллегиальный  орган,  создаваемый  в  некоторых  субъектах  Федерации  для  решения  наиболее  важных  вопросов,  отнесенных  к  компетенции  администрации;

в)  коллегия – совещательный  орган  при  главе  администрации,  создаваемый  для  коллективного  рассмотрения  определенных  вопросов,  связанных  с  подготовкой  и  реализацией  проектов  планов  и  программ  развития  региона;

г)  структурные  подразделения,   образующие  аппарат  администрации  и  не  обладающие  организационной  самостоятельностью, - отделы,  комитеты  и  управления;

д)  структурные  подразделения  специальной  компетенции,  обладающие  организационной  самостоятельностью  и  осуществляющие  отраслевое  и  межотраслевое  государственное  управление – министерства,  департаменты,  комитеты,  главные  управления  (управления);

е)  территориальные  структурные  подразделения,  осуществляющие  государственную  исполнительную  власть  на  территории  городов,  районов  и  иных  административно-территориальных  образований.

Перечисленный  состав  элементов  структуры  администрации  конкретизируется  применительно  к  каждому  субъекту  Российской  Федерации,  где  существует  такой  государственный  орган.  При  этом  первостепенное  значение  имеет  установленная  уставом или иным  законодательным актом система органов исполнительной  власти.

Следует  иметь  в  виду,  что  под  администрацией  в  некоторых  субъектах  Федерации  понимается  не  орган  общей  компетенции,  а  совокупность  органов,  образующих  систему  органов  исполнительной  власти.  В  соответствии  с  п. 3  ст. 29  Устава  Московской  области  исполнительную  власть  в  Московской  области  осуществляют  органы  исполнительной  власти  Московской  области  (Администрация  Московской  области),  в  структуру  которой   входят  правительство  Московской  области,  отраслевые  органы  исполнительной  власти  специальной  компетенции,  территориальные  органы  исполнительной  власти  Московской  области.

Функции  и  полномочия,  которые  закрепляются  за  органами  исполнительной  власти общей  компетенции,  могут быть  подразделены  на  общие  и  специально-отраслевые.  К первым  относятся издание постановлений и распоряжений,  обязательных  для исполнения  на  территории  республики;  осуществление  оперативного  руководства  нижестоящими  органами  исполнительной  власти;  образование  подведомственных  органов  и  учреждений  и  утверждение  положений  о  них;  отмена  или  приостановление  актов  нижестоящих  органов  исполнительной власти;  назначение  на  должность и освобождение  от  должности руководителей   органов исполнительной  власти  и иных  государственных организаций.

Специально-отраслевые  функции  и  полномочия  связаны  с  исполнительной  деятельностью  в  различных  сферах  общественной  жизни:  экономической,  социально-культурной,  охраны  окружающей  природной  среды,  охраны  правопорядка  и  общественной  безопасности.  В  этих  и  других  областях  правительство  (администрация)  проводит  государственную  политику,  составляет  проекты  планов  и  программ  социально-экономического  развития,  осуществляет  управление  государственной  собственностью,  создает  условия  для  деятельности  государственных  и  негосударственных  организаций,  принимает  меры по  защите  прав  и законных  интересов граждан и организаций и т.д.

Органами  исполнительной  власти  специальной  компетенции  в республиках являются  министерства,  государственные комитеты,  комитеты,  управления,  а в областях  (краях) – министерства,  государственные  комитеты,  департаменты,  управления  и  иные  органы,  входящие  в  структуру  исполнительной  власти.  Они  действуют  на  основании  положений,  которые  утверждает  глава  исполнительной  власти,  правительство  субъекта Федерации или соответствующий федеральный орган.

 Структура  органов  специальной  компетенции  предопределяется,  во-первых,  составом  и  структурой  федеральных  органов  исполнительной  власти  и  создаваемых  ими  территориальных  органов,  во-вторых,  статусом  субъекта  Федерации,  в-третьих,  социально-экономическим  развитием  субъекта  Федерации  и  его  финансово-бюджетными  возможностями.

Выделяются  несколько  видов  органов  специальной  компетенции:

-  являющиеся  самостоятельными  органами  исполнительной  власти  или  структурными  подразделениями  правительства  (администрации).  Они  являются  юридическими  лицами  и  выступают  в  правоотношениях  от  собственного  имени.  К  ним  относятся  органы,  осуществляющие  исполнительную  власть  в  сфере  образования,  здравоохранения,  культуры,  экономики,  строительства  и  архитектуры,  спорта  и  туризма  и  др.  Руководители  этих  органов  назначаются  на  должность  и  освобождаются  от  должности  главой  исполнительной  власти  или  правительством.  В  большинстве  положений  об  этих  органах  подчеркивается,  что  они  строят  свои  взаимоотношения  с   соответствующими  федеральными  органами  исполнительной  власти  на  основе  соглашений  и  выполнения  методических  рекомендаций;

• совместного  подчинения,  входящие  в  систему  федеральных  органов  исполнительной  власти  и  одновременно  подчиняющиеся  главе  исполнительной  власти  (органы  внутренних  дел,  финансов,  юстиции,  управления  государственным  имуществом,  охраны  окружающей  природной  среды,  по  земельным  ресурсам  и  землеустройству,  социальной  защиты  населения).  Те  из  них,  которые  не  являются  территориальными  федеральными  органами,  создаются  главой  исполнительной  власти  и  включаются  в  структуру  администрации  (правительства).

Некоторые  из  отраслевых  (межотраслевых)  органов  специальной  компетенции  имеют  свои  территориальные  органы  в  городах  и  районах.  Они  действуют  на  основании  положений,  утверждаемых  руководителем  соответствующего  исполнительного  органа  субъекта  Федерации,  который  также  назначает  руководителя  территориального  структурного  подразделения.

Система  местных  органов  государственной  исполнительной  власти  субъектов  Федерации  зависит от  административно-территориального  устройства  субъекта  Федерации  и  от  территориальной  основы  местного  самоуправления.

Выделяются  следующие  системы  организации  территориальных  исполнительных  органов  государственной  власти.  Во-первых,  существуют  субъекты  Федерации,  где  не  созданы   местные  исполнительные  органы  государственной  власти  общей  компетенции,  поскольку  в  городах  и  районах  республиканского  (областного)  подчинения  созданы  муниципальные  образования  и  действуют  органы  местного  самоуправления.  Государственную  исполнительную  власть  в  городах  и  районах  осуществляют  только  территориальные  органы  специальной  компетенции  (Республика  Карелия,  Краснодарский  край).

Во-вторых,  в качестве  местных органов  выступают  администрации  управленческих  (административных)  округов,  префектур,  осуществляющие  исполнительную  власть  на  территории  нескольких  административно-территориальных  единиц  (районов  и  городов,  районов  в  городе)  и  являющиеся территориальными  органами  общей компетенции,  непосредственно подчиняющиеся главе исполнительной  власти  и правительству субъекта  Федерации (Свердловская  область,  Ленинградская область,  г.Москва).  Возглавляют такие территориальные органы  назначаемые  главой  администрации  (губернатором)  префекты,  управляющие,  полномочные  представители,  входящие  по  должности  в  состав  правительства  субъекта  Федерации.

В-третьих,  местными  органами  государственной исполнительной  власти  являются  администрации  районов,  городов  и  иных  административно-территориальных  образований,  в  которых  предусмотрено  создание  органов  государственной  власти.  В  одних  субъектах  Федерации  местные  администрации  входят  в  структуру  администрации  области,  а  их  глава  назначается  главой  администрации  (губернатором)  области  или  края.  В  других  районная  и  городская  администрации – это  самостоятельные  органы  государственной  исполнительной  власти  общей  компетенции,  глава  которых  избирается  населением.

При  этом  следует  учитывать,  что  Конституционный  Суд  Российской  Федерации  в  постановлении  от  24  января  1997 г.  по  делу  о  проверке  конституционности  Закона  Удмуртской  Республики  «О  системе  органов  государственной  власти  в  Удмуртской  Республике»  выработал  правовую  позицию,  согласно  которой  субъекты  Федерации  не  могут  создавать  исполнительные  органы  государственной  власти  на  территориях,  не  имеющих  статуса  административно-территориальных  единиц  республиканского  подчинения,  непосредственно  входящих  в  состав  территории  субъекта  Российской  Федерации  сформулировал  положение  о  том,  что  местные  исполнительные  органы  входят  в  единую  систему  исполнительной  власти  непосредственно,  как  самостоятельные  ее  субъекты,  строящие  свои  отношения  с  вышестоящей  администрацией  на  таких  же  принципах,  на  каких  строятся  отношения  последних  с  федеральными  органами  государственной  власти.

Тем  не  менее  организация  местной  государственной  исполнительной  власти  в  республиках  и  областях  не  может  быть  однотипной,  поскольку  они  имеют  различную  структуру  административно – территориального  устройства,  различные  по  масштабам  и  объему  задачи  государственно – управленческого  характера,  разный  уровень  социально – экономического  развития.

  Как  правило,  президент   или  губернатор  утверждает  примерную  структуру  местной   администрации,  а  в  ряде  субъектов  принимаются  типовые   положения  о  местной  администрации,  на  основе  которых  разрабатываются  и  утверждаются  положение  об  администрации  конкретного  административно – территориального  образования.  В  структуре  местной  администрации  выделяется  аппарат,  состоящий  из  руководства  администрации  (главы  администрации  и  его  заместителей),  оперативных  и  функциональных  отделов  и  служб,  а  также  отделы,  управления,  комитеты,  являющиеся  в  совместном  подчинении  главе  местной  администрации  и  руководителю органа  специальной компетенции субъекта  Федерации – отдел внутренних  дел,  культуры,  образования,  финансовый  отдел,  комитет по  физкультуре,  спорту  и туризму.

В  некоторых  субъектах  Федерации  наблюдается  неправомерное  включение  органов  местного  самоуправления  в систему государственной исполнительной  власти.  Например,  постановлением  главы администрации Московской  области от  14  ноября  1996  года  на  территориях городов и районов,  являющихся  муниципальные исполнительные  органы  администрации  Московской  области,  полномочия  руководителей  которых  переданы  главам  муниципальных  образований  городов  и  районов.