Система органов исполнительной власти

В результате двух революций, происшедших в 1917 г., первой, уничтожившей монархию как форму правления, и второй, разрушившей Российскую империю как государство, состоялся приход к власти Коммунистической партии. Началось становление советской государственности  с уникальной концепцией государственного устройства.  Коммунистическая партия осуществляла свою власть (официально ее правление называлось «диктатурой пролетариата») через Центральный Комитет, Политбюро и подконтрольное им правительство, а также систему Советов, профсоюзов и другие структуры. В доктрине советской власти не было предусмотрено единоличного правления, хотя Генеральный секретарь Центрального Комитета правящей партии безусловно был влиятельной фигурой. По Конституции 1924 г., верховным органом власти Союза Советских Социалистических Республик являлся представительный орган - Съезд Советов, формой работы которого были именно съезды. В период между съездами Советов государственную власть осуществлял высший исполнительный орган - Центральный Исполнительный Комитет Союза ССР, состоящий из двух палат - Союзного Совета и Совета Национальностей. В свою очередь ЦИК формировал Совет Народных Комиссаров - орган, уполномоченный ЦИКом СССР издавать декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории министров, и предназначенного к выполнению функций исполнительной власти:

управление общими делами РСФСР, руководство отдельными отраслями управления (ст.35, 37)

издание законодательных актов и принятии мер, «необходимых для правильного и быстрого течения государственной жизни» (ст.38)

Коммунистическая партия (до 1925 г. РКПб, далее ВКПб, с 1952 - КПСС) сохраняла контроль над всем этим административным аппаратом.  Генеральный секретарь партии И.В. Сталин пренебрег принципами внутрипартийной демократии, и «расставил» своих людей на всех уровнях администрации, что обеспечивало ему решающее слово в партийных дискуссиях и возможность реализовывать через исполнительные органы свою политику. Ее важнейшей характеристикой в экономической сфере стал отход от курса на либерализацию, предпринятого В.И. Лениным, и аккумуляция ресурсов народного хозяйства для осуществления амбициозных национальных проектов, преимущественно в сфере индустриализации.

Реформированию была подвергнута политическая система: по Конституции 1936 года, высшим органом законодательной власти вместо ЦИК стал Верховный Совет СССР, который избирал Президиум верховного совета, членов Верховного суда, формировал исполнительный орган – Совет Народных Комиссаров, уполномоченный ЦИКом (а потом – Верховным Советом СССР) издавать декреты и постановления, обязательные к исполнению на всей территории министров.

Председатель Президиума верховного совета выполнял представительные функции, но коллегиальным главой государства считался именно Президиум. На самом деле советы теряли свое законотворческое и управляющее значение, а политическая практика привела к закреплению системы «партия – государство». Концентрация исполнительной власти под контролем бессменного лидера партии (с 1922 г. по 1953 г.) И.В. Сталина достигла кульминации, когда в 1941 г. он стал еще и председателем Совета Народных Комиссаров, выполнявшего функции кабинета министров.

Авторы монографии  «Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития» отмечают, что для советского периода истории российской государственности  характерна незавершенность разделения законодательной и исполнительной власти, прослеживающаяся в текстах Конституций относительно высших органов власти страны:

- согласно Конституции 1918 г., Всероссийский  Центральный Исполнительный Комитет  являлся "высшим законодательным, исполнительным и контрольным  органом", а Совет Народных  Комиссаров - органом "общего управления  делами";

- формулировка "законодательная власть" появилась в Конституциях СССР 1936 г., и РСФСР 1937 г. применительно к Верховным Советам СССР и РСФСР (и других республик, Советского Союза), однако Президиум Верховного Совета мог выполнять и законотворческую, и распорядительную деятельность;

- в Конституции 1978 г. Совет Министров  РСФСР (Правительство РСФСР) – высший  исполнительный и распорядительный  орган государственной власти  РСФСР, который «правомочен решать  все вопросы государственного  управления, поскольку они не  входят, согласно Конституции, в компетенцию Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР» (ст. 125) и одновременно Верховный Совет РСФСР, согласно ст. 104 Конституции, «правомочен решать все вопросы, отнесенные к ведению РСФСР».

Здесь прослеживается дуальность руководства исполнительной властью, и в то же время  некоторый приоритет представительного органа – Верховного совета в законотворческой деятельности. Тем не менее, как отмечают исследователи, решающим фактором, влияющим на систему государственного устройства СССР и входящих в него республик, было партийное руководство развитием общества, его приоритет относительно советской власти на всех этапах развития страны.

После смерти И.В. Сталина система исполнительной власти в СССР пережила этапы «оттепели», сопровождавшейся осознанием трагических последствий его тоталитарного правления, эпоху «застоя», обозначившего кризис советской системы государственного устройства, и попытку реформирования политической системы и демократизации в период «перестройки». Последними нововведениями в системе власти до распада СССР было введение поста Президента СССР в 1989 г. и создание второго в истории страны Государственного совета в 1991 году, просуществовавшего всего несколько месяцев.

Выделившееся из состава СССР новое государство - Российская Федерация обрела основы исполнительной системы в Конституции Российской Федерации 1993 г., которая:

- определила исполнительную власть  как самостоятельную ветвь государственной  власти (ст. 10);

- ввела понятие "единой системы исполнительной власти"; существенно изменила порядок формирования Правительства РФ;

- изменила подход к определению  полномочий Правительства РФ - единственного  органа, осуществляющего исполнительную  власть (ст. 110), и одновременно предусмотрела порядок формирования системы федеральных органов исполнительной власти (ст. 112 Конституции РФ обязывает Председателя Правительства РФ представлять предложения Президенту РФ о «структуре федеральных органов исполнительной власти».

Тем не менее, Конституция 1993 г. не определяет правительство как высший орган исполнительной власти в РФ, и оставляет неясным статус президента страны. Дело в том, что пост президента РФ появился еще в период нахождения России в составе СССР, в 1991 г., незадолго до его распада, как пост высшего должностного лица и главы исполнительной власти одной из союзных республик, на основе волеизъявления народа, выраженного в ходе референдума. В соответствии с действующей в тот период Конституцией советской России 1978 года, определение внутренней и внешней политики РСФСР находилось в исключительном ведении Съезда народных депутатов РСФСР, а не президента. Вступив в должность, он зависел от унаследованных от прежней системы органов законодательной и представительной власти - Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСР и Президиума Верховного Совета РСФСР. Стремление первого президента  ставшей суверенной России к большему влиянию и другие факторы привели к конституционному кризису, роспуску им Верховного Совета России и установлению режима личной власти президента России в конце 1993 года.

Еще один блок проблем исполнительной власти нового российского государства был связан с его унаследованным от СССР федеративным устройством. В условиях федеративного устройства возникает немало сложностей, связанных с координацией действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Номинально они объединены согласно Конституции 1993 г. в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции), основанную на иерархической соподчиненности органов Федерации и ее субъектов. В действительности, отдельной задачей, стоявшей перед государственной властью РФ в течение первого десятилетия 21 века, стало преодоление центробежных тенденций, возникших на волне процессов распада СССР. До 2000 г. в российской исполнительной власти преобладала логика децентрализации. В 1993 – 2001 систему органов исполнительной власти РФ реформировали несколько раз. Перемены в устройстве политической власти, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, вызванные преимущественно субъективными факторами, производились без четкого осмысления целесообразности. В результате, к 2000 г. система исполнительной власти РФ имела  нестабильную и неупорядоченную структуру при необходимости управлять 89 субъектами РФ.

Преодоление этих негативных для государственного управления явлений осуществлялось в рамках «укрепления вертикали (исполнительной) власти» — комплекса мер административного, правового и экономического характера, предпринятых в России  с 2000 по 2008 г. по инициативе президента В. В. Путина. Были поставлены такие задачи как повышение управляемости и подотчетности органов власти субъектов РФ федеральному центру, органов местного самоуправления - субъектам РФ, общей эффективности работы органов исполнительной власти и проведены следующие меры:

- Обновление кадрового состава  губернаторов - глав исполнительной  власти в субъектах федерации, с применением разных схем (в  том числе и добровольная отставка), ограничение степени самостоятельности губернаторов и унификация организации исполнительной власти в субъектах федерации

- Замена прямых выборов губернаторов  на процедуру выдвижения кандидатуры  депутатами партий, победивших на  выборах в законодательные собрания субъектов федерации; кандидатура утверждается президентом России. Некоторые эксперты называют новый порядок многоступенчатой процедурой их назначения президентом, в связи с сочетанием таких факторов как членство президента и председателя правительства РФ в партии «Единая Россия» и доминированием этой партии в партийной системе страны как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ.

- Изменение порядка формирования  верхней палаты парламента (Совета  Федераций), в который вместо первых  лиц субъектов федерации вошли другие представители от органов законодательной и исполнительной власти регионов.

- Создание в 2000 г. совещательного  органа - Государственный Совет России, для регулярного согласования действий глав субъектов федерации и федеральной исполнительной власти в порядке совместных заседаний.

- Введение нового государственно-административного  деления на  федеральные округа (Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный), не отменяющего, а дополняющего существующее деление на субъекты федерации.

- Учреждение института полномочного представителя президента в федеральном округе, в чьи обязанности входит контроль за реализацией конституционных полномочий главы государства на территориях федеральных округов, содействие работе федеральных органов власти в регионах, надзор за исполнением решений центральной власти на местах.

- В правовой сфере осуществлено  приведение законодательства субъектов  федерации в соответствие с  Конституцией РФ, разграничены полномочия  между Федерацией и ее субъектами, включая межбюджетные отношения, в результате чего была достигнута бюджетная централизация.

- Унификация устройства федеральных  органов исполнительной власти, конкретизации и разделения их  функций

- Укрупнение ряда субъектов РФ, для обеспечения их экономической состоятельности и управляемости.

3. Исполнительная власть в российской политической системе сегодня: особенности, риски, структура

В системе исполнительной власти РФ существует неопределенность по вопросу о том, кто является ее главой. Если обратиться к официальному интернет-представительству исполнительной власти РФ в сети Интернет (на сайте Правительства РФ), можно увидеть бицефальную схему с разделением сфер компетенции между президентом и премьером, но с визуальным иерархическим превосходством президента. Текст Конституции России содержит положения о том, что Правительство нашей страны «осуществляет исполнительную власть», а его Председатель «определяет основные направления деятельности Правительства Российской Федерации и организует его работу» (статьи 110, 113). Однако если проанализировать статьи Конституции, определяющие функции и полномочия Президента, можно прийти к выводу, что они характерны именно для главы исполнительной власти. Дискуссии по поводу статуса президента сосредоточены на том, является ли он фактическим главой исполнительной власти, или он занимает особенное положение в системе государственного устройства РФ.  В пользу первого подхода приводят следующие аргументы:

- принятие решений по всем  отнесенным к ведению исполнительной власти вопросам Конституция доверяет именно Президенту, ему же вверяются возможности расширенного контролю над деятельностью органов исполнительной власти, а ряд ключевых органов – таких как силовые министерства - напрямую подчинен главе государства;

- президент наделен эффективным  механизмом контроля за деятельностью  Правительства, включая его право  председательствовать на заседаниях  этого органа, право на отмену постановлений и распоряжений Правительства (пункт 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации).

- президент руководит исполнительной  властью в сфере кадровой политики, ему принадлежит решающее слово  при формировании состава Правительства РФ, члены которого назначаются и освобождаются его указами: назначение на должность и освобождение от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров производится по предложению Председателя Правительства Президентом Российской Федерации. Наконец, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.