Система органов исполнительной власти

Содержание

Введение

Ядром исполнительной власти принято считать именно элементы политической сферы – институты и людей, занимающихся выработкой и координацией государственной политики. Сюда относят первое лицо исполнительной власти государства (монарха, если он действительно является носителем исполнительной власти; президента или премьер-министра, а в случае бицефальной системы – их обоих), его советников, ведущих членов кабинета (особенно в правительствах, где роль премьер-министра сводится к «первому среди равных»), и руководящий состав стратегически важных министерств.

Структуру исполнительной власти отличает иерархичность, необходимая для высокой скорости управления, и обычно во главе ее один человек, персонифицирующий наибольшую политическую ответственность. Однако помимо политической ответственности и управления, есть еще и аспект церемониальных функций и представительских обязанностей. Обе эти персонификации может совмещать один человек в рамках одной должности (как, например, президент США).  В некоторых политических системах представительные функции главы государства и управленческие полномочия главы исполнительной власти закреплены за разными должностями - например, монарх и премьер-министр в Великобритании,  или федеральный  президент и федеральный канцлер в ФРГ. 

Исполнительную власть осуществляет не только правительство, но и сложная система органов административного характера, а также бюрократия – профессиональные государственные служащие. Но разделение кадрового состава исполнительной власти на «политических лидеров» и «бюрократические элементы» зачастую неправомерно. Так, в США единственным избранным политиком является президент, а высшее и среднее звено исполнительной власти занимают люди, зависящие от назначенной президентом администрации, пока она пребывает во власти. В Великобритании, наоборот, высшее звено бюрократов, госслужащих во многом формирует политику государства. В Китае госслужащие сочетают в себе и бюрократический статус и политический элемент, поголовно являясь членами Коммунистической партии Китая.

Политическое ядро исполнительной власти в стране отвечает за выполнение стандартных функций:

- выработка государственной политики  и контроль за ее проведением

- управление государственной администрацией

- соотнесение своих действий  с ожиданиями общества

- принятие решений в кризисных  ситуациях

- в случае совмещения одним  лицом должности главы государства  и главы исполнительной власти - обязанности представительного (церемониального характера)  

1. Зарубежный опыт организации исполнительной власти

Государство не может существовать без исполнительной власти, тогда как его политическая система, в принципе, способно функционировать без законодательного органа, судебной системы и конституции. Масштаб влияния и ресурсов, сосредоточенных у исполнительной власти, может в разной степени ограничиваться или не ограничиваться ничем. Механизмами, направленными на ограничение исполнительной власти, по мере развития современных форм государственности становились конституции и законодательные собрания. Отечественный исследователь В.В. Голосов предлагает в этой связи типологизировать опыт зарубежных стран, рассмотрев исполнительную власть в них как конституционную и неконституционную, причем во главу угла он ставит не существование документа конституции или форму правления, а нормативный характер практики конституционализма, т. е. эффективных ограничений на применение власти.

Очевидно, отсутствие писаной Конституции не мешает Великобритании, Израилю или Новой Зеландии функционировать как либеральные демократии, а наличие таковой не является гарантом от авторитарного режима. Напротив, в некоторых странах и законодательный орган становится орудием закрепления неконституционной власти: так, введение для себя института «пожизненного президента» Президент Туркменистана Сапармурат Ниязов осуществил под видом инициативы Народного совета (Халк Маслахаты). Средством борьбы с неконституционной исполнительной властью для населения могут быть только эмиграция, или акции насилия, но инакомыслие или протесты обычно подавляются репрессиями. В обществах с низким уровнем развития и в беднейших странах произвол исполнительной власти может носить патологический характер, превращаться в геноцид против собственного народа. В современных монархиях мы можем найти как примеры неограниченной абсолютной власти главы государства, совмещающего  исполнительные и законодательные функции (Оман, Катар), так и вариации конституционного ограничения власти монарха. Есть казусы, когда недемократичные средневековые формы правления, практикуемые монархиями Персидского залива, компенсируются высоким уровнем жизни населения, за счет распределения властью избытков от торговли природными ресурсами; в более развитых странах неограниченная исполнительная власть может обеспечивать свою легитимность  среди широких масс идеологией (Иран при Хомейни, СССР), но такая «легитимность»  не подразумевает политической ответственности перед гражданами и легального приобретения и передачи власти, даже при формальном законодательном регулировании этих процедур.

Тем не менее, целесообразно ориентироваться на выработанный в западной политической традиции идеал правового государства, устройство исполнительной власти которого  базируется на двух принципах:

- предотвращение произвола власти  и контроль за ее действиями;

- ценностный приоритет прав человека перед любыми законодательными актами.

Исходя из этих принципов, в трудах философов Дж. Локка («Два трактата о государственном правлении», 1690 г.), и Ш. Монтескье («О духе законов» (1748 г.) была предложена идея разделения властей. В современной практике западных государствах эта идея нашла воплощение: предусмотрено разделение прав и полномочий разного уровня властей, и функциональное разделение полномочий государственных органов по видам задач, которое выражается в идее разделения властей на законодательную, исполнительную и  судебную. Помимо предотвращения узурпации власти одним из государственных органов, разделение властей способствует повышению ответственности политиков и государственных органов, и эффективности государственного управления, в том числе за счет «вынужденно» многостороннего подхода к принятию политических решений. При осуществлении такого подхода снижаются риски влияния на власть крупных политических акторов и групп, не отражающих интересы всего населения. Например, одной из таких групп является бюрократия.

Наиболее важной составляющей концепта разделения властей являются отношения между законодательной и исполнительной властью, и в каждой стране эти отношения определяются не столько формой правления, монархической или республиканской, сколько посредством различных модификаций в рамках этой основной формы.  Так, есть «дуалистические» монархии,  где монарх не только является главой исполнительной власти, но и частично законодательными функциями (Марокко, Иордания), а есть «парламентские», где монарх несет представительские функции главы государства, но реальная исполнительная власть сосредоточена у правительства (Испания, Великобритания).

В республиках, в зависимости от их типа, принцип разделения властей может быть реализован  в разном объеме.  Максимальное выражение он находит в парламентских республиках (ФРГ, Италия) наличие, где ведущая роль в системе государственной власти отводится парламенту, законодательные полномочия которого ничем не ограничены, а сформированное парламентским большинством правительство полностью подотчетно парламенту, являясь в полном смысле этого слова исполнительной властью. Более того, исполнительная власть в парламентской республике может быть дополнительно рассредоточена так, что премьер-министр не обладает безусловным влиянием на других членов кабинета: конституция гарантирует министрам ФРГ независимость в собственных министерствах, в Нидерландах и Австралии глава кабинета может назначать и отрешать от должностей, повышать и понижать сотрудников высшего звена исполнительной власти только с санкции партии большинства. С другой стороны, есть и тенденция перерождения «премьерства» в функциональный президенциализм - в таких тенденциях, например, обвиняли в 1980-х гг. М. Тэтчер. В наши дни дистанцирование премьера от партии может сопровождается такими явлениями, как персонализация избирательной кампании (превращение в брэнд партии не программу, а свою личность) и политического мандата ( когда источник власти премьера уже не партия, а электорат). В любом случае положение даже имеющего особый авторитет премьер-министра зависит от общей политической конъюнктуры и кабинета.

В президентских республиках (США, Мексика, Бразилия) функции парламента ограничены правом отлагательного вето Президента, парламент лишен возможности отправить в отставку правительство, формируемое  президентом, но и президент не может распустить парламент. Право президента наложить вето на парламентский законопроект нивелируется встречным правом законодателей преодолеть вето квалифицированным большинством в ходе повторного голосования. Особенность политического устройства США – наличие систем сдержек и противовесов, которая заключается в том, что с помощью законодательных и административных мер поддерживается баланс между законодательной, исполнительной и судебной властью, играющей важную роль в ограничении двух других ветвей власти на разных уровнях. В тех странах, где не установилась правовая государственность, аналогичная форма правления может приводить к совершенно иной политической практике. В ряде стран Латинской Америки (Чили, Эквадор, Гондурас, Колумбия, Боливия),  политологи выделяют особый вид президенциализма – «суперпрезидентскую» форму правления. Структура исполнительной власти в этом случае имеет следующие характеристики:

- обширные полномочия президента, закрепленные в текстах конституции, основанные на его особом статусе «олицетворения нации» или «отца нации»

- слабость законодательной власти, для давления на которую президент  имеет формальные и неформальные  механизмы

- более широкий, чем в президентской республике, диапазон использования президентом чрезвычайных полномочий, которые могут применяться не только при межгосударственных конфликтах, но и при внутренних беспорядках

-нестабильность партийной системы, ее зависимость от административного и полицейского аппарата государства

- непосредственный контроль президента  над силовыми министерствами  и армией, играющий большую роль  в политических реалиях Латинской  Америки

В совокупности эти признаки «суперпрезиденциализма» создают ситуацию, когда президент занимает бесконтрольное положение относительно ограниченных законодательной и судебной ветвей власти.

В рамках республиканского устройства возможна и смешанная форма политической системы, включающая институты парламентской и президентской республик (Франция, Австрия, Финляндия, Португалия и др). Она сочетает институт избираемого на общенациональных выборах президента, обладающего полномочиями исполнительной власти, и наличие правительства, формируемого из депутатов парламента и подотчетного парламенту. Какие риски несет политическая система при данной модификации, сочетающей институты парламентской и президентской республик? Американские политологи М.Шугарт и Дж.Кэри разделяют «смешанные» системы на два принципиально различных типа: премьер-президентские (Франция) и президентско-парламентские режимы (Россия, Казахстан и т.п.). Президентско-парламентская система отличается от президентской наличием двойной подотчетности правительства (парламенту и президенту);  правом президента распустить парламент. От премьер-президентской республики, где право формировать правительство принадлежит парламенту (хотя большинство кандидатур выдвигается президентом), президентско-парламентская отличается тем, что правительство формируется президентом, а не парламентом. Оба эти отличия доказывают, что раздельное поддержание властей в такой схеме отсутствует.

Поскольку правительством при таких смешанных формах правления руководит премьер-министр (или председатель правительства), система исполнительной власти становится бицефальной (двуглавой). Премьер-министра  назначает президент, но при условии согласия нижней палаты парламента: естественно, для исполнительной власти в этой ситуации многое зависит от партийной принадлежности избираемого всенародно президента, и положением партии в парламенте по результатам выборов в законодательное собрание.

Необходимо отметить, что успешная реализация принципа разделения властей зависит не только от модификаций политической системы, но и от типа государственного устройства. В федеративных государствах разделение властей происходит в двух измерениях:  горизонтальном - на законодательную, исполнительную и судебную ветви власти на федеральном уровне, и вертикальном - по уровням власти на федеральном, региональном и местном уровнях. Это постоянно ставит исполнительную власть перед дилеммой – децентрализация или большая управляемость.

2. Основные этапы развития исполнительной власти России

Устройство исполнительной ветви власти страны во многом обусловлено ее историческими традициями, особенностями политической культуры и развития правовой сферы. Проблема либерализации государственной власти занимала центральное место в общественных дискуссиях на протяжении всего XIX века. Первым шагом самодержавия в этом направлении стало утверждение регулярной практики коллегиального законотворчества, при сохранении решающих полномочий за императором. В 1810 г. Император Александр I подписал манифест об образовании Государственного совета, не законодательного, но законосовещательного органа, члены которого назначались самим монархом. В Его состав по должности входили все министры, а также выбранные императором государственные деятели. Председательствовал на заседаниях Государственного совета император, а в его отсутствие – кандидатура, утвержденная императором из числа членов Совета. С 1812 по 1865 год должность председателя Государственного совета занимал председатель кабинета министров.

Функционирование Государственного совета  способствовало систематизации российского законодательства и налаживания нормативного регулирования всей сферы государственного управления.

Следующей вехой с интервалом в столетие, стало утверждением в 1906 году Николаем II двухпалатной системы высших законодательных органов. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная дума, верхней - Государственный совет. Изменились принципы формирования Госсовета: Председатель и вице-председатель Совета, а также половина его членов назначались императором, другая половина - избирались от сословий и корпораций (духовенства, дворянства, губернских земских собраний, Академии наук и профессоров университетов, а также от крупнейших организаций промышленников и торговцев). Принятые Государственной думой законопроекты поступали на рассмотрение в Государственный совет. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента. Таким образом, при сохранении самодержавия со всеми прерогативами монарха, в государственное устройство были внесены элементы функционального разделения трех ветвей власти.